摘 要:氣候變化對人類社會產(chǎn)生了方方面面的影響，城市作為人口和經(jīng)濟高度密集的區(qū)域，易受極端氣候的影響，是應對氣候變化的主要場所。韌性城市作為城市應對氣候變化的一種積極主動的方法，可以有效提升城市應對氣候變化的能力和水平，降低自然和社會災害對可持續(xù)發(fā)展的負面影響。推進韌性城市建設,需要運用系統(tǒng)思維處理好風險與安全的關系、應對氣候變化與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關系、區(qū)域方案和整體規(guī)劃協(xié)同的關系、中長期與短期發(fā)展的關系，提高城市經(jīng)濟、社會、生態(tài)、治理等維度的韌性水平。

關鍵詞:氣候變化 韌性城市 氣候適應型城市 可持續(xù)發(fā)展

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第六次評估報告指出，最近50年，全球變暖正以過去2000年以來前所未有的速度發(fā)生，氣候系統(tǒng)不穩(wěn)定加劇，極端氣候事件的頻率、強度和持續(xù)時間顯著增強。城市作為人口和經(jīng)濟高度密集的區(qū)域，易受極端氣候的影響，是應對氣候變化的主要場所。

“韌性”最初于 20 世紀 70 年代應用于生態(tài)學領域，以確定替代生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定狀態(tài)，然后被引入社會科學，以研究社會生態(tài)系統(tǒng)的復雜動態(tài)性。2013年，美國紐約市制定了應對氣候變化的韌性城市計劃《更加強壯、更富韌性的紐約》，提出了一個為期10年的韌性城市建設項目清單。同年，洛克菲洛基金會發(fā)起“全球100個韌性城市”計劃。2015 年，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標將提升城市韌性作為全球可持續(xù)發(fā)展目標之一。2016年，《巴黎協(xié)定》明確了“加強適應能力、氣候韌性并減少脆弱性”的全球目標。目前，韌性城市建設已被發(fā)達國家廣泛應用于氣候變化和自然災害應對中。

2016年，國家發(fā)改委、住建部發(fā)布了《城市適應氣候變化行動方案》，提出選擇30個典型城市開展氣候適應型城市建設試點，積極推進城市適應氣候變化的行動。2020年，黨的十九屆五中全會提出要“增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市”。2022年，國家發(fā)展改革委印發(fā)的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》提出要“加快轉變城市發(fā)展方式，建設宜居、韌性、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文城市”。黨的二十大報告要求“加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市”。

面對日益嚴峻的全球氣候危機，如何通過韌性城市建設，提高城市經(jīng)濟、社會、生態(tài)、治理等維度應對氣候變化的能力和水平，值得深入思考探索。

韌性城市建設有望成為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和應對氣候變化的新途徑

可持續(xù)發(fā)展與韌性城市建設。伴隨著改革開放不斷向縱深推進，我國在可持續(xù)發(fā)展道路上的探索也更加深入。1997年黨的十五大把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略確定為我國“在現(xiàn)代化建設中必須實施”的戰(zhàn)略，2002年黨的十六大把“可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強”作為全面建設小康社會的目標之一。2019年6月，習近平主席在第二十三屆圣彼得堡國際經(jīng)濟論壇全會上指出：“可持續(xù)發(fā)展是破解當前全球性問題的‘金鑰匙’，同構建人類命運共同體目標相近、理念相通，都將造福全人類、惠及全世界。”我國自1989年以來將可持續(xù)發(fā)展理念融入城市建設中，開展了一系列試點項目，包括衛(wèi)生城市、健康城市、園林城市、森林城市、低碳城市、智慧城市、海綿城市和氣候適應性城市等等（見圖1）。其中，新時代十年開始試點建設的“海綿城市”“氣候適應型城市”和“韌性城市”，旨在提升城市應對不確定風險的能力，降低自然和社會災害對可持續(xù)發(fā)展的負面影響。

應對氣候變化與韌性城市建設。在全球氣候變化的大背景下，伴隨著人口增長和城鎮(zhèn)化進程，我國城市遭遇氣候風險的頻次增多，造成經(jīng)濟損失的同時還威脅著人民群眾的生命安全和身體健康。黨和國家一貫高度重視應對氣候變化，堅持減緩和適應氣候變化并重，實施積極應對氣候變化國家戰(zhàn)略。從發(fā)展目標看，韌性城市建設與我國應對氣候變化國家戰(zhàn)略高度一致，兩者均致力于保護生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性和促進經(jīng)濟社會繁榮發(fā)展。一方面，韌性城市建設可以通過城市規(guī)劃、基礎設施建設和維護、體制機制優(yōu)化等多重手段，提高城市對氣候變化的抵御能力，使城市可以基于自然的解決方案應對極端氣候。另一方面，城市的應對氣候變化行動可以降低氣候變化轉型風險和物理風險對城市經(jīng)濟社會系統(tǒng)的影響，增強城市適應氣候變化的能力，提高城市的韌性水平。從發(fā)展路徑來看，氣候變化物理風險和轉型風險對城市產(chǎn)業(yè)結構以及經(jīng)濟發(fā)展將帶來不同程度的影響，建設韌性城市是緩解多重影響的重要手段，也是實現(xiàn)應對氣候變化和可持續(xù)發(fā)展雙重目標的創(chuàng)新途經(jīng)。

韌性城市建設是社會、經(jīng)濟、生態(tài)、基礎設施和治理水平的綜合提升

不同城市在社會、經(jīng)濟、生態(tài)、基礎設施和治理水平等方面具有不同的資源稟賦，韌性城市建設也須從多個維度展開，而且每個維度的重點工作也不盡相同。

從社會維度來說，社會韌性是社會系統(tǒng)中的行動主體在風險壓力下適應、轉化、調(diào)整和重新構造社會系統(tǒng)的過程，是維系社會結構和發(fā)展的力量與特性。社會韌性建設需做好三方面工作：一是要強調(diào)教育、信息和知識的價值，因為這些要素能夠在居民應對氣候變化風險時提供經(jīng)驗指導，是突發(fā)事件中居民自救的無形資產(chǎn)。二是要強化城市居民彼此之間的聯(lián)系，依靠文化紐帶創(chuàng)建和諧城市，間接促進社會融合。北京市在推進韌性城市建設過程中就高度關注社區(qū)建設。2021年11月，北京發(fā)布《關于加快推進韌性城市建設的指導意見》，提出到2025年，韌性城市評價指標體系和標準體系基本形成，建成50個韌性社區(qū)、韌性街區(qū)或韌性項目，形成可推廣、可復制的韌性城市建設典型經(jīng)驗。三是要在防范化解重大突發(fā)風險的同時做好基本民生保障工作，高度重視困難群眾及脆弱性群體的需求。

從經(jīng)濟維度來說，經(jīng)濟韌性能夠反映城市經(jīng)濟各部門、各層次、各要素有機結合下的整體變化形式、規(guī)律和內(nèi)在動力，有重要的驅動作用。若一個城市主導產(chǎn)業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)易受氣候變化風險影響，通過經(jīng)濟系統(tǒng)的放大效應，容易出現(xiàn)“牽一發(fā)動全身”的現(xiàn)象，產(chǎn)生傳導性經(jīng)濟風險。建設韌性城市，就是要改變單一的產(chǎn)業(yè)結構，通過多樣化的投資和貿(mào)易培育新的發(fā)展模式，促進產(chǎn)業(yè)結構多元化，讓城市在面對各種風險挑戰(zhàn)時也能夠保持經(jīng)濟長期穩(wěn)定增長的態(tài)勢。

從生態(tài)維度來說，生態(tài)韌性與城市生態(tài)系統(tǒng)密不可分。城市生產(chǎn)生活所產(chǎn)生的各種垃圾和廢棄物均需要排放到環(huán)境中，除依靠城市大氣環(huán)境、水環(huán)境與土壤環(huán)境的自身凈化能力外，凈化過程大多需要人工干預，如建立污水處理廠、垃圾處理廠、城市綠地等，以完成生態(tài)系統(tǒng)的分解任務。生態(tài)韌性強調(diào)資源利用和環(huán)境保護，讓生態(tài)系統(tǒng)作為應對外界變化的天然屏障。在2019 年召開的聯(lián)合國氣候行動峰會上，中國和新西蘭一同牽頭峰會“基于自然的解決方案”領域工作。“基于自然的解決方案”與中國生態(tài)文明理念高度契合，近年來，多個城市“基于自然的解決方案”開展城市規(guī)劃建設，如香港將大型空曠地帶（如主要道路、相連的休憩用地、美化市容地帶、非建筑用地、建筑線后移地帶及低矮樓宇群等）連成主風廊，以緩解城市熱島效應，增強生態(tài)韌性；深圳市通過開展海堤生態(tài)化改造，加強海岸基干林帶、濱海公園綠地防護林建設，降低臺風、風暴潮等自然災害對城市系統(tǒng)的影響。

從基礎設施維度來看，一方面，城市依靠基礎設施和創(chuàng)新技術可以快速有效地為韌性城市建設提供重要保障；另一方面，在頻繁的氣象災害面前，城市基礎設施的正常運行常常會受到影響。氣候變化涉及城市運行和發(fā)展過程中多個關鍵領域，特別是極端氣候事件會使城市基礎設施服務中斷或完全停滯，對城市生產(chǎn)生活產(chǎn)生嚴重沖擊，其中能源、交通運輸系統(tǒng)、信息通信、給排水、環(huán)境衛(wèi)生、醫(yī)療健康等基礎設施和服務受阻造成的影響可能最大。為此，必須加快技術創(chuàng)新，提高基礎設施自身抵御氣候影響的韌性和能力，有效規(guī)避氣候變化風險所造成的生命財產(chǎn)損失。

從城市治理維度來看，城市治理韌性要求城市必須具備有效的領導和城市管理能力、決策能力，與此同時還需要通過提供信息和教育等途徑來增強個人和組織應對風險的能力。在氣候變化背景下，強化城市治理韌性尤為重要，具體來講，需要建立健全危害監(jiān)測和風險評估系統(tǒng)，以便能夠實時監(jiān)測潛在危害并評估風險，及時有效地應對緊急情況。同時，要實現(xiàn)社區(qū)與政府的有效互動，堅持人民城市人民建、人民城市為人民，更好地推動自下而上的韌性城市建設。

氣候變化背景下推進韌性城市建設的政策建議

韌性城市作為城市應對氣候變化的一種積極主動的方法，主要關注系統(tǒng)如何應對不確定性并試圖在持續(xù)變化的環(huán)境中維持系統(tǒng)的核心功能不中斷。推進韌性城市建設，需要系統(tǒng)謀劃，久久為功，運用系統(tǒng)思維處理好風險與安全的關系、經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和應對氣候變化的關系、區(qū)域方案和整體規(guī)劃協(xié)同的關系、中長期與短期發(fā)展的關系。

做好城市韌性發(fā)展的頂層設計，將提升城市韌性納入政府工作方案，加速推進“韌性城市”試點建設。近些年來，我國政府啟動了“海綿城市” “氣候適應型”城市建設試點工作，取得了較好的成效?；谶@些建設基礎和經(jīng)驗，應該加快推進“韌性城市”試點建設，在政策扶持、資金投入等方面對試點城市加大支持力度；建立健全城市韌性評估機制，從城市系統(tǒng)發(fā)展視角出發(fā)，準確科學地評估城市韌性水平，充分把握當前我國城市韌性發(fā)展現(xiàn)狀；建立完善韌性城市試點績效評估與考核辦法，為城市韌性的提升提供更加精細、科學的指南；加快建設綜合應急管理體系，運用科學的方法與大數(shù)據(jù)、人工智能技術等相結合，做到事前充分準備、事后及時應對，為實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展提供強有力的行動保障。

構建區(qū)域韌性城市示范交流區(qū)，加強區(qū)域間的交流與聯(lián)系?；诮?jīng)濟地理位置的相互關聯(lián)構建區(qū)域韌性城市示范交流區(qū)，強化雙邊或多邊溝通交流機制，形成“標桿”效應，為周圍地區(qū)提升城市韌性提供政策借鑒、資源和經(jīng)驗共享、人才支持等。一方面，強化區(qū)域間的交流能夠提升韌性水平較高地區(qū)對水平較低地區(qū)的示范帶動作用，縮小區(qū)域間韌性水平差距；另一方面，通過雙邊或多邊的交流機制，能夠進一步激勵區(qū)域內(nèi)部發(fā)展，對區(qū)域韌性整體水平的提升起到積極作用。

著力降低公共基礎設施的暴露度，提高城市基礎設施受到極端氣候事件沖擊后的恢復力。城市應在充分研究自身氣候變化總體特征、極端氣候災害事件、未來氣候變化趨勢、基礎設施風險分類的基礎上，著力降低公共基礎設施的脆弱性和暴露度，形成提高基礎設施氣候韌性的總體規(guī)劃方案，加大對基礎設施項目韌性建設的資金和技術支持力度，以此鼓勵與氣候韌性建設相關的技術發(fā)展。逐步構建“政府主導+市場組織+社會參與”的城市氣候韌性項目建設機制，在有效運用財政資金支持氣候韌性基礎設施項目的同時，充分借助靈活有效的氣候投融資機制，引導公共和社會資本流向氣候韌性基建項目。此外，還應該探索研究氣候韌性價值的量化評估方式，以服務支持、資金供給、績效考核等方式逐步落實氣候韌性價值的實現(xiàn)和流轉，提高氣候韌性基建項目的收益能力?？傊?，要充分考慮氣候變化對公共基礎設施的不利影響，重點提升供水、供電、交通和應急通訊等城市生命線系統(tǒng)基礎設施的風險預測預警、防御應對和快速恢復能力。

與智慧城市建設互補互促，提高韌性城市現(xiàn)代化治理能力。借助機器學習、統(tǒng)計分析、可視數(shù)據(jù)分析、時空軌跡分析、社交網(wǎng)絡分析、智能圖像／視頻分析、情感與輿情分析等大數(shù)據(jù)技術，韌性城市可以充分挖掘與整合城市安全應急、災害管理等方面的各種結構化、非結構化數(shù)據(jù)，逐步改變以往以“經(jīng)驗”為依據(jù)的決策與管理模式，做到用“數(shù)據(jù)”來說話，提升城市應急管理能力和決策處置水平，實現(xiàn)與智慧城市建設的互補互促。為此，要大力發(fā)展大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能和5G等前沿技術，加快數(shù)字基礎設施建設，積極探索智能化公共服務平臺建設，提高韌性城市現(xiàn)代化治理水平。

【本文作者 孫永平，華中科技大學國家治理研究院副院長、經(jīng)濟學院教授，碳排放權交易省部共建協(xié)同創(chuàng)新中心聯(lián)席主任；劉玲娜，北京化工大學文法學院副教授。本文系國家社會科學基金重大項目（項目編號：21ZDA089）階段性成果】

責編：羅 婷／美編：王嘉騏

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