摘 要:加快打造韌性城市是經(jīng)濟全球化背景下提升城市風險應對能力，促進以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設、推進政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇。由于城市系統(tǒng)具有復雜交互性和緊密耦合的特點，增強城市韌性需從多方面發(fā)力。面對新冠疫情，溫州在短時間內(nèi)實現(xiàn)了“戰(zhàn)疫情”與“促發(fā)展”的雙目標平衡，其在疫情“大考”中表現(xiàn)出的城市韌性，為各地推進韌性城市建設提供了有益參考：弘揚價值創(chuàng)造和風雨同舟的精神、充分利用數(shù)智技術的優(yōu)勢、建立提升社會韌性的教育體系、營造良好的營商環(huán)境。

關鍵詞:韌性城市 以人為本 社會韌性 溫州經(jīng)驗

【中圖分類號】F290 【文獻標識碼】A

重大災害何時以何種方式來臨，往往很難預測。認識到重大突發(fā)事件發(fā)生的可能性，并在意外危險發(fā)生時調(diào)動資源成功應對并復原[1]，是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要課題。常態(tài)意外理論（Normal Accident Theory）認為，組織存在結(jié)構上的復雜交互性和運行上的緊密耦合性，因此事故發(fā)生不能簡單以決策失誤、設備失靈等表面原因來解釋，而應深刻探討如何通過組織運轉(zhuǎn)讓城市增強抵御風險的能力[2]。建設韌性城市，是提升城市應對各種不確定性和重大風險能力水平的有效策略。

建設韌性城市的重要性

21世紀初，西方興起了韌性城市規(guī)劃與建設的浪潮。2018年，我國出臺《關于推進城市安全發(fā)展的意見》。隨后，國務院安全生產(chǎn)委員會牽頭開展“安全發(fā)展示范城市”創(chuàng)建與評價工作，城市韌性建設在我國開始大規(guī)模實踐[3]。北京、上海將韌性城市建設任務納入城市總體規(guī)劃；國家自然科學基金委員會配合“千年大計”和國家雄安新區(qū)建設，啟動了“韌性雄安”應急課題；黃石、德陽、海鹽和義烏入選了洛克菲勒基金會“全球100韌性城市”計劃，在韌性城市建設中積極探索國際合作。2020年，黨的十九屆五中全會首次從國家戰(zhàn)略的高度提出“建設海綿城市、韌性城市”。黨的二十大要求：“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。”

建設韌性城市是經(jīng)濟全球化背景下城市應對自然與社會風險的必然選擇。近年來，地震臺風、爆炸坍塌等自然災害、事故災難層出不窮，新冠疫情、烏克蘭危機等公共衛(wèi)生、社會安全事件影響重大深遠。并且，隨著風險耦合和級聯(lián)效應的增強，災害鏈和受災范圍都極大延長。城市作為經(jīng)濟與人口聚集的重要場所，往往受到原生災害和次生災害的多重沖擊，甚至波及周邊乃至全球范圍的其他城市。特別是在新冠疫情成為全球危機的背景下，各城市距離完全恢復還有很長的路要走。

建設韌性城市是順應以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進程的戰(zhàn)略性決策。我國的城鎮(zhèn)化正處于快速發(fā)展中后期向成熟期過渡的關鍵階段，目前已形成以中心城市、城市群和都市圈為主體的城鎮(zhèn)發(fā)展格局。2021年常住人口城鎮(zhèn)化率達到64.72%，現(xiàn)有的19個城市群集聚了全國70%以上的人口和80%以上的經(jīng)濟總量；2010—2020年間，部分大城市常住人口增量達數(shù)百萬，部分市轄區(qū)人口密度超2萬人/平方公里[4]。城市規(guī)模不斷擴張，各類要素快速流動并向城市聚集，加劇了城市風險與脆弱性，當社會系統(tǒng)的演進規(guī)律和生態(tài)系統(tǒng)的承載能力跟不上城市的發(fā)展速度時就會破壞社會與自然的平衡，引發(fā)許多城市安全問題，不少城市在疫情防控當中就暴露出韌性不足的問題。

建設韌性城市是推進政府應急管理體系和能力現(xiàn)代化的必然要求。韌性城市建設涉及多個利益相關者，要求增強政府的整體性，發(fā)揮政府權威作用，通過信息共享、政策溝通等手段實現(xiàn)行政機構之間、政府與社會之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和城市治理一體化?？缃缥C和風險級聯(lián)效應的強化機制強調(diào)政府的緊急動員、快速支援能力，以在最短的時間內(nèi)防止風險擴散。城市問題的復雜性同樣呼喚多樣化的公共服務，政府要加快轉(zhuǎn)變職能，與社會組織良性互動，對民眾需求快速反應[5]。

韌性城市中的社會韌性

城市是包含社會、經(jīng)濟、文化、生態(tài)等一系列子系統(tǒng)的復雜系統(tǒng)合集，韌性城市的構建包含多個維度，本文聚焦其中的社會韌性。城市社會韌性水平是城市韌性與可持續(xù)發(fā)展的保障，通過為城市經(jīng)濟發(fā)展提供勞動力、為企業(yè)發(fā)展提供技術支持、為資源利用及環(huán)境治理提供方案等方式來提升城市社會發(fā)展韌性[6]。美國洛克菲勒基金會資助構建的“城市韌性指數(shù)”，涵蓋健康和福利、經(jīng)濟和社會、基礎設施和生態(tài)系統(tǒng)、領導力和戰(zhàn)略四個維度。聯(lián)合國減災署提出的“韌性城市十大準則”，其中一個重要維度是“培訓、教育和公眾意識”，強調(diào)要培養(yǎng)公民參與創(chuàng)建韌性城市的集體責任感。浙江大學韌性城市研究中心提出了構建韌性城市四個維度，即技術、組織、社會和經(jīng)濟，其中社會維度指“減少傷亡損害，能夠在災后提供緊急醫(yī)療服務和臨時避難場所，在長期恢復過程中可以滿足當?shù)氐木蜆I(yè)和教育需求”。Jha等提出韌性城市由基礎設施韌性、制度韌性、經(jīng)濟韌性和社會韌性組成，其中社會韌性被視為城市社區(qū)人口特征、組織結(jié)構以及人力資源等要素的集成[7]。

韌性城市建設的溫州經(jīng)驗

新冠疫情給中國經(jīng)濟社會發(fā)展帶來巨大沖擊，正常的經(jīng)濟社會活動一度幾乎停擺。溫州不僅在短時間內(nèi)控制住了疫情擴散態(tài)勢，而且迅速實現(xiàn)了復工復產(chǎn)，經(jīng)濟穩(wěn)中有升，成為浙江反彈回升最快的地區(qū)之一，實現(xiàn)了“戰(zhàn)疫情”與“促發(fā)展”的雙目標平衡[8]。溫州在疫情“大考”中表現(xiàn)出的城市韌性，既來自溫州政府的組織能力，也源自良好的政企、政民關系。

有為的服務型政府

努力構建“親”“清”新型政商關系，與企業(yè)建立健康而良性的互動。非公有制經(jīng)濟是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，在滿足人民多樣化需要、增加就業(yè)、促進國民經(jīng)濟發(fā)展中起著積極作用。習近平總書記多次強調(diào)：“非公有制經(jīng)濟在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位和作用沒有變，我們毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展的方針政策沒有變，我們致力于為非公有制經(jīng)濟發(fā)展營造良好環(huán)境和提供更多機會的方針政策沒有變。”他要求領導干部“對非公有制經(jīng)濟人士多關注、多談心、多引導，幫助解決實際困難”，“同民營企業(yè)家的關系要清白、純潔，不能有貪心私心，不能以權謀私，不能搞權錢交易”。2018年改革開放40周年之際，溫州成功獲批創(chuàng)建“兩個健康”先行區(qū)。圍繞非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展和非公有制經(jīng)濟人士健康成長，溫州在構建“親”“清”新型政商關系上進行了開創(chuàng)性的探索。比如，在全國率先通過法定程序，將每年11月1日設立為“民營企業(yè)家節(jié)”。創(chuàng)新“三清單一承諾”制度，推出政商交往“正面清單”“負面清單”和清廉民企建設“引導清單”各7條，3.5萬名領導干部書面簽訂“反對不按規(guī)則辦事行為承諾”，旨在改變“不按規(guī)則找熟人辦事”的路徑依賴。建立企業(yè)家緊急事態(tài)應對制度，實行重大涉企案件風險報告制度，全面推行涉企柔性執(zhí)法制度，為企業(yè)家干事創(chuàng)業(yè)保駕護航。組織開展以“兩個健康”為主題的“萬名干部進萬企”專項行動，抽調(diào)干部與企業(yè)結(jié)對，幫助企業(yè)化解難題、代辦項目。著手健全“政府承諾+社會監(jiān)督+失信問責”機制，嚴格兌現(xiàn)依法作出的政策承諾，防止“新官不理舊賬”，營造“一任接著一任干”的良好氛圍。

未雨綢繆、居安思危，強力推進重大突發(fā)事件應急保障體系建設。作為沿海城市，溫州經(jīng)常會受到臺風、水文地質(zhì)災害的影響。在常年應對自然災害的實踐中，溫州各級政府摸索出了一套有效的防災救災常態(tài)機制，建立了完善的應急救援隊伍和組織力量體系，理順了突發(fā)事件處置流程。疫情的暴發(fā)檢驗了這一應急保障體系的韌性，精準高效的疫情防控彰顯了黨委政府和各級黨員干部的有為和敢當；疫情后期快速有序推動復工復產(chǎn)，再次展現(xiàn)了自上而下的指導與動員、自下而上的配合與響應相互交融而形成的社會韌性與活力。

企業(yè)的快速響應與應對

增強企業(yè)抗風險能力。新冠疫情全球大流行，對世界經(jīng)濟和貿(mào)易活動造成嚴重沖擊。溫州制造業(yè)發(fā)達，出口經(jīng)濟活躍，若干企業(yè)通過踏實經(jīng)營形成了獨特的優(yōu)勢，產(chǎn)品的市場份額也相對穩(wěn)定，企業(yè)普遍具有較強的抗風險能力。疫情發(fā)生后，溫州一些企業(yè)在同行業(yè)其他企業(yè)無法正常生產(chǎn)的情況下，想辦法突出重圍，努力響應國內(nèi)外客戶訴求，保持住了業(yè)績增長勢頭，為后續(xù)復工復產(chǎn)奠定了良好基礎。

創(chuàng)新企業(yè)運營模式。著名社會學家費孝通曾說：“我體會到的溫州精神就是不甘心落后，敢為天下先，沖破舊框框，闖出新路子，并且不斷創(chuàng)新。” 近年來，數(shù)字經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，在推動生產(chǎn)力發(fā)展和生產(chǎn)關系變革的同時，對產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級提出了新要求。溫州一些民營企業(yè)在無資源依賴的情況下，把智能化改造作為加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關鍵性舉措，大力推動產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和數(shù)字產(chǎn)業(yè)化。這一舉措降低了疫情對溫州企業(yè)生產(chǎn)運營的沖擊，并在很大程度上為其復工復產(chǎn)提供了重要保障。

韌性城市建設的方向

基于溫州建設韌性城市的經(jīng)驗，我們認為，除了必要的硬件設施之外，建設韌性城市還需要從以下四個方面著手，提升社會韌性。

弘揚價值創(chuàng)造和風雨同舟的精神

充足的物質(zhì)資源是應對風險挑戰(zhàn)的基礎，也是城市保持韌性的根本。經(jīng)過改革開放以來四十多年的奮斗，我國的城市和鄉(xiāng)村都發(fā)生了天翻地覆的變化，現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全部脫貧。下一步，通過有效的措施在全社會弘揚價值創(chuàng)造和風雨同舟的精神，鼓勵人們互幫互助、同舟共濟，有助于進一步增強城市韌性和生命力。志愿服務是社會文明進步的重要標志，是廣大志愿者奉獻愛心的重要渠道。為鼓勵價值創(chuàng)造、健全志愿服務激勵機制，北美、歐洲的一些社區(qū)采用了“時間銀行”的概念——志愿者將參與工作或服務的時間都按小時記錄下來并存進時間銀行，當自己遭遇困難時可以從時間銀行中支取“被服務時間”。無論是保障民生還是疫情防控，志愿服務已成為城市社區(qū)治理中不可或缺的一環(huán)。各級黨委和政府應為志愿服務搭建更多平臺，更好發(fā)揮志愿服務在社會治理中的積極作用，進一步弘揚奉獻、友愛、互助、進步的志愿精神，推進志愿服務制度化常態(tài)化，為韌性城市建設奠定更堅實的社會基礎。

充分利用數(shù)智技術的優(yōu)勢

人類已經(jīng)進入了大數(shù)據(jù)、人工智能、移動互聯(lián)網(wǎng)和云計算的數(shù)智時代。數(shù)智化是在信息化和數(shù)字化能力基礎上，結(jié)合人工智能技術后形成的技術手段和工作系統(tǒng)。數(shù)智化在數(shù)據(jù)化的基礎上更加凸顯數(shù)據(jù)層面的治理與算法層面的智能，從而能夠深刻影響賦能及其價值創(chuàng)造的過程[9]。城市借助數(shù)智技術提升能力和韌性，是推動城市治理優(yōu)化升級、提升居民獲得感幸福感安全感的重要手段。

近年來，一些地方大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，推進數(shù)字政府建設。不過，僅僅通過基礎設施投入實現(xiàn)城市各個系統(tǒng)和部門間的信息化和數(shù)字化聯(lián)結(jié)是不夠的，還需要利用大數(shù)據(jù)和人工智能技術對與城市運營和發(fā)展相關的多模態(tài)數(shù)據(jù)進行分析，提升決策質(zhì)量和效率。同時，要清楚地意識到，技術雖然能為搜集數(shù)據(jù)提供極大的便利，但搜集什么數(shù)據(jù)、在哪些情境下搜集數(shù)據(jù)、怎樣使用數(shù)據(jù)等問題，事關個人隱私乃至公共安全，亟需制度化規(guī)范化。另外，也不能將數(shù)字技術當作簡便的管控工具，更不能過于依賴數(shù)字系統(tǒng)而變得懶政、脫離群眾和遠離實踐。綜上，利用數(shù)字技術提升城市韌性是城市治理各個部門面臨的重大機遇與挑戰(zhàn)。

建立提升社會韌性的教育體系

從本質(zhì)上講，組織良好運轉(zhuǎn)的關鍵在于人，以人為本是培養(yǎng)城市韌性的立足點。相比于城市風險與災害防護視角下的傳統(tǒng)城市韌性，人本主義視角下的城市韌性更注重城市中人的韌性[10]。個人和社會的韌性來自于應對危機的能力與素質(zhì)，因而建立增強社會韌性的教育體系、提升公民風險防范能力尤為必要。第一步，通過素質(zhì)教育讓每個以自我為中心的自然人轉(zhuǎn)變?yōu)榭紤]公共利益的社會人。第二步，通過職業(yè)教育讓人們從遵守社會規(guī)范的社會人轉(zhuǎn)化為組織人，即在組織里遵守組織制度、規(guī)則和工作流程。第三步，通過專業(yè)培訓使人們從組織人轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)人，以更好應對各種風險挑戰(zhàn)、提高組織績效、為社會做出貢獻。這樣，就能最大程度發(fā)揮人口紅利，提升人力素質(zhì)，以優(yōu)秀的人力資源提升城市韌性。

營造良好的營商環(huán)境

營商環(huán)境是指企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件，是城市的重要軟實力。營造市場化、法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境可以增強城市發(fā)展的內(nèi)生動力，是打造韌性城市的關鍵著力點。為此，各個城市要精準定位，樹立標桿，補齊短板，著力優(yōu)化營商環(huán)境。其一，營造公平競爭的市場環(huán)境，多措并舉優(yōu)化融資環(huán)境，保障市場主體融資需求；加大研發(fā)投入和專利保護，以創(chuàng)新引領產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；完善公平競爭制度，改革監(jiān)管體制，加強行業(yè)自律；降低資源獲取成本；努力打造種類齊全、分布廣泛、功能完善的現(xiàn)代中介服務體系。其二，營造高效廉潔的政務環(huán)境，積極構建“親”“清”新型政商關系，加強對企業(yè)的關懷力度；深化“放管服”改革，提升政府服務效率和能力；加快建設廉潔政府、透明政府。其三，營造公正透明的法律政策環(huán)境，保證司法公正、公開；打通司法服務“最后一公里”；加強知識產(chǎn)權保護；完善社會治安防控體系，維護安定有序的社會治安環(huán)境。其四，營造開放包容的人文環(huán)境，堅持對外開放、互利共贏；培育和弘揚企業(yè)家精神，完善社會信用制度，提升城市人文魅力。最后，找準城市戰(zhàn)略定位，發(fā)揮城市特色和比較優(yōu)勢，以城市群和都市圈為依托，實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補、共贏發(fā)展。

結(jié)語

當前討論城市韌性具有特別的意義。城市是落實國家頂層設計和宏觀戰(zhàn)略最重要的單位。在中國經(jīng)濟和社會發(fā)展步入新階段的過程中，需要更多城市以科學系統(tǒng)的方式提升自身韌性，擁有識別或打造本地比較優(yōu)勢、激活市場主體和民眾創(chuàng)新創(chuàng)造的能力，從而積累更加充足的物質(zhì)資源和社會資源，成功應對各種挑戰(zhàn)和不確定性。

【本文作者 張志學，北京大學光華管理學院博雅特聘教授、中國社會科學調(diào)查中心主任；張三保，武漢大學經(jīng)濟與管理學院副教授。本文系國家自然科學基金重大研究計劃集成項目“數(shù)智化情境下人機協(xié)同中的管理決策與組織行為研究”（項目編號：92146003）和面上項目“中國營商環(huán)境、總經(jīng)理自主權與企業(yè)技術創(chuàng)新”（項目編號：72072137）的階段性成果；武漢大學經(jīng)濟與管理學院碩士研究生陳晨對本文亦有貢獻】

注釋

[1]Wildavsky, A. B. Searching for safety. Taylor and Francis, 2017: 1-2.

[2]Perrow, C., Normal Accidents: Living with High Risk Technologies (updated edition). Princeton University Press, 2011: 62-100.

[3]朱正威、劉瑩瑩：《韌性治理：風險與應急管理的新路徑》，《行政論壇》，2020年第5期，第81—87頁。

[4]《〈“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案〉系列專家解讀之三 | 優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài) 推動“十四五”新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展》，國家發(fā)展和改革委員會，https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/ztzl/xxczhjs/ghzc/202207/t20220728_1332075.html?code=&state=123，2022年7月28日更新。

[5]Yosef, J., Planning the Resilient City: Concepts and Strategies for Coping with Climate Change and Environmental Risks, Cities, 2013(31): 220-229.

[6]趙瑞東、方創(chuàng)琳、劉海猛：《城市韌性研究進展與展望》，《地理科學進展》，2020年第10期，第1717—1731頁。

[7]Jha, A. K., Miner, T. W., and Stanton-Geddes, Z., Building Urban Resilience: Principles, Tools, and Practice. World Bank Publications, 2013: 11-22.

[8]張志學、易希薇：《在溫州，看見中國城市的韌性》，《溫州日報》，2020年12月9日，第1版。

[9]陳國青、任明、衛(wèi)強、郭迅華、易成：《數(shù)智賦能: 信息系統(tǒng)研究的新躍遷》，《管理世界》，2022年第1期，第180-195頁。

[10]肖越：《基于人本主義視角的城市韌性度評估——以長株潭城市群為例》，《面向高質(zhì)量發(fā)展的空間治理——2020中國城市規(guī)劃年會論文集（01城市安全與防災規(guī)劃）》，2021年，第486—498頁。

責編：羅 婷／美編：王嘉騏

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