摘 要:黨的十八大以來，我國建立起了世界上規(guī)模最大的社會保障安全網。在養(yǎng)老保障方面，基本建成了包括基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金與職業(yè)年金、個人養(yǎng)老金三大支柱的養(yǎng)老保險制度體系，但目前仍是以第一支柱基本養(yǎng)老保險“一柱獨大”。在人口老齡化加劇、生育率持續(xù)走低的背景下，我國養(yǎng)老保險制度體系面臨持續(xù)性挑戰(zhàn)。隨著第二支柱的不斷完善和第三支柱頂層設計方案的出臺，未來需要進一步發(fā)揮市場機制的作用，提高二三支柱的比重，構建公平有效可持續(xù)的三支柱養(yǎng)老保險體系。

關鍵詞:多層次養(yǎng)老保險體系 個人養(yǎng)老金 養(yǎng)老金融 養(yǎng)老保險

【中圖分類號】F249.2 【文獻標識碼】A

我國養(yǎng)老保險制度體系的發(fā)展現(xiàn)狀

黨的十八大以來，我國建成了具有鮮明中國特色、世界上規(guī)模最大、功能完備的社會保障體系。在養(yǎng)老保險方面，目前我國已經基本建成了以基本養(yǎng)老保險為第一支柱、企業(yè)年金與職業(yè)年金為第二支柱、個人養(yǎng)老金為第三支柱的養(yǎng)老保險制度體系。

第一支柱基本養(yǎng)老保險“一柱獨大”

第一支柱是指由政府主導的基本養(yǎng)老保險制度。近年來，我國基本養(yǎng)老保險制度建設朝著更加公平合理的方向進行改革，建成了全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險體系。2014年，國務院將新型農村養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險兩項制度合并，建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險；2015年，國務院發(fā)布《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，機關事業(yè)單位與企業(yè)等城鎮(zhèn)從業(yè)人員統(tǒng)一實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的基本養(yǎng)老保險制度，化解了養(yǎng)老保險“雙軌制”的矛盾，提高了基本養(yǎng)老保險制度的公平性。近十年來，全國先后四次統(tǒng)一提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金標準。2021年末全國參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)為10.3億人，較十年前增長了2.5億人。 2021年基本養(yǎng)老保險基金收入 6.58萬億元，基金支出 6.02萬億元。 2021年末基本養(yǎng)老保險基金累計結存 6.40萬億元。

我國基本養(yǎng)老保險目前仍以現(xiàn)收現(xiàn)付制為主。由于我國不同省份間人口結構不同，一些欠發(fā)達地區(qū)勞動力人口向發(fā)達地區(qū)轉移，導致養(yǎng)老保險基金缺口存在較大的地區(qū)差異，目前已有很多地區(qū)出現(xiàn)收不抵支的情況。2018年國務院發(fā)布《關于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調劑制度的通知》，建立了基本養(yǎng)老保險基金中央調劑制度，其主要通過中央調劑基金由養(yǎng)老保險基金收入較高、支出壓力小的省份對基金收入較低、支出壓力大的省份進行轉移支付。2022年2月，人力資源和社會保障部、財政部分別對外宣布，自2022年1月起，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險啟動全國統(tǒng)籌，開始建立基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌制度?；攫B(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌制度和中央調劑制度的建立對于提升區(qū)域間的公平性、基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性具有重要作用。

第二支柱企業(yè)與職業(yè)年金不斷完善

第二支柱是指由用人單位主辦、市場化運作的補充養(yǎng)老保險制度，主要包括機關事業(yè)單位的職業(yè)年金和城鎮(zhèn)企業(yè)的企業(yè)年金。2015年，《國務院辦公廳關于印發(fā)機關事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》標志機關事業(yè)單位職業(yè)年金制度正式確立，全國公務員和事業(yè)單位人員開始加入職業(yè)年金制度，參與人數(shù)超過4000萬人。截至2021年末，職業(yè)年金基金投資運營規(guī)模為1.79萬億元。

2000年，企業(yè)補充養(yǎng)老保險正式更名為企業(yè)年金，隨著《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》出臺，企業(yè)年金的運行及其基金投資制度已相對完善。截至2021年末全國有11.75萬戶企業(yè)建立了企業(yè)年金，參加職工2875萬人。2021年末企業(yè)年金投資運營規(guī)模2.61萬億元，當年投資收益額1242億元。從覆蓋人群和基金規(guī)模來看，企業(yè)年金的發(fā)展還有較大的提升空間。

第三支柱個人養(yǎng)老金制度正式啟動

第三支柱是指完全由個人出資、自愿參與的養(yǎng)老儲蓄，包括但不限于保險公司的人壽或養(yǎng)老保險產品以及能起到保險保障作用的養(yǎng)老儲蓄、養(yǎng)老目標基金、養(yǎng)老信托、養(yǎng)老理財?shù)冉鹑诋a品。2022年4月21日， 國務院辦公廳印發(fā) 《關于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》（以下簡稱“意見”），標志著我國賬戶制個人養(yǎng)老金制度的確立。意見明確了我國第三支柱養(yǎng)老保險采用賬戶制模式，賬戶資金可投資于多樣化的金融產品。2022年9月26日，國務院常務會議確定了對個人養(yǎng)老金實行個人所得稅優(yōu)惠。9月29日，銀保監(jiān)會人身險部向各銀保監(jiān)局、保險公司下發(fā)《關于促進保險公司參與個人養(yǎng)老金制度有關事項的通知（征求意見稿）》。11月23日，中國銀保監(jiān)會發(fā)布《關于保險公司開展個人養(yǎng)老金業(yè)務有關事項的通知》，推動保險公司積極參與個人養(yǎng)老金制度，其中明確了保險公司參與個人養(yǎng)老金相關業(yè)務的基本要求、產品規(guī)范等重點內容。

此前，在政策支持下，金融業(yè)也進行了一些個人養(yǎng)老金相關產品的試點探索。保險業(yè)方面，2018年5月，個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險開始在上海、福建和蘇州工業(yè)園區(qū)試點，通過對購買養(yǎng)老保險的資金和投資收益免稅、在領取時征稅以激勵群眾購買商業(yè)養(yǎng)老保險。截至2021年10月末，有23家保險公司參與試點，實現(xiàn)保費收入近6億元，參保人數(shù)超過5萬人。2021年6月，浙江?。ê瑢幉ㄊ校┖椭貞c市開展專屬商業(yè)養(yǎng)老保險試點，專屬商業(yè)養(yǎng)老保險具有普惠特性，且保費繳費和養(yǎng)老金領取更加靈活。截至2022年4月末，專屬商業(yè)養(yǎng)老保險承保保單12萬件，累計保費近9億元。

證券基金業(yè)方面，2018年8月，證監(jiān)會批準了8家基金公司的養(yǎng)老目標基金上市。截至2021年末，有130多只養(yǎng)老目標基金上市，募集資金規(guī)模超過1000億元。近一年，基金的“回撤率”較大，產品吸引力有所下降。2022年11月4日，證監(jiān)會發(fā)布《個人養(yǎng)老金投資公開募集證券投資基金業(yè)務管理暫行規(guī)定》，規(guī)范個人養(yǎng)老金投資公開募集證券投資基金業(yè)務。

此外，銀行業(yè)也開始了養(yǎng)老相關的金融產品的試點，2021年9月，銀保監(jiān)會批準“四地四機構”開展養(yǎng)老理財產品試點。2022年3月起，養(yǎng)老理財試點范圍擴展為“十地十機構”。首批試點理財公司的募集資金上限上調至500億元，新增試點理財公司的募集資金總規(guī)模上限為100億元。截至2022年6月底，已有23.1萬投資者累計認購養(yǎng)老理財超過600億元。

當前養(yǎng)老保險制度體系面臨的主要問題

第一支柱基本養(yǎng)老保險可持續(xù)性較低

從前文的數(shù)據(jù)可以看出，不論是參與人數(shù)還是資金規(guī)模，第一支柱基本養(yǎng)老保險都是我國當前養(yǎng)老保險制度體系中的絕對主導。人口結構轉變的背景下，我國現(xiàn)收現(xiàn)付制社會基本養(yǎng)老保障體系可持續(xù)性面臨嚴峻挑戰(zhàn)。中國人民大學財稅研究所公布的《中國各地區(qū)財政發(fā)展指數(shù)報告2021》指出，我國社?；鹂沙掷m(xù)指數(shù)已從2008年的52.5降至2020年的39.2，可持續(xù)性不高。隨著晚婚晚育、不婚不育群體增多，加之社會化撫育發(fā)展不足，家庭養(yǎng)育子女的成本（包括直接成本和機會成本）較高，年輕人生育意愿持續(xù)走低。2021年我國人口出生率僅為7.52‰，連續(xù)兩年跌破10‰。從老年撫養(yǎng)比看，國家衛(wèi)生健康委、全國老齡辦發(fā)布的《2020年度國家老齡事業(yè)發(fā)展公報》顯示，截至2020年11月1日，全國（不含港澳臺）老年人口撫養(yǎng)比為19.70%，這意味著每5個年輕人就要撫養(yǎng)1位老人，到2050年，撫養(yǎng)比將突破50%，撫養(yǎng)壓力持續(xù)增加。當前人口形勢下，以現(xiàn)收現(xiàn)付制運行的第一支柱基本養(yǎng)老保險基金面臨巨大缺口，將給國家財政帶來巨大壓力。

為應對長期的養(yǎng)老基金缺口，我國在2000年建立了主權養(yǎng)老基金——全國社會保障基金（以下簡稱“社保基金”）。為進一步緩解養(yǎng)老保險基金收不抵支的壓力，2017年11月國務院印發(fā)《劃轉部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨傅耐ㄖ?，決定劃轉部分國有資本充實社?；?。目前，全國社?；鹩谐^2.6萬億元的戰(zhàn)略儲備，中央層面已劃轉國有資本1.68萬億元充實社?；稹Ｈ欢?，根據(jù)《中國養(yǎng)老金精算報告2019—2050》 的預測，我國基本養(yǎng)老保險基金在2050年的缺口將超過11萬億元，僅靠主權養(yǎng)老基金也難以從根本上解決第一支柱基本養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)問題。

基于個人所得稅優(yōu)惠政策激勵的自愿加入機制，難以有效提高二三支柱的覆蓋面

對于第二支柱和第三支柱養(yǎng)老保險，當前的激勵政策主要為個人所得稅層面的優(yōu)惠，且強調企業(yè)和個人的自愿加入。稅收優(yōu)惠制度是發(fā)達國家主要采取的激勵措施，但我國目前的優(yōu)惠政策并未取得預期的效果。其原因主要有兩個方面，一是我國的稅收優(yōu)惠政策力度與國外相比較低；另一方面，當前我國的經濟發(fā)展水平下，繳納個人所得稅的人口占比較低。個稅起征點調至5000元后，我國繳納個人所得稅人口不足1億人，稅收激勵政策的作用范圍仍比較有限。

對于第二支柱中的企業(yè)年金，我國目前采用自愿加入機制，僅規(guī)定了企業(yè)和個人的繳費比例上限，大部分企業(yè)考慮到用人成本，對于參與企業(yè)年金的積極性不高。建立企業(yè)年金制度的企業(yè)主要分布在經濟較為發(fā)達的地區(qū)，大多為國有企業(yè)和大規(guī)模企業(yè)，中小微企業(yè)幾乎沒有參與 。

靈活就業(yè)者等中低收入群體保障不足

在數(shù)字經濟快速發(fā)展的背景下，我國靈活就業(yè)人數(shù)不斷增加。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，截至2021年底我國靈活就業(yè)人員已經達到2億人。根據(jù)全國高等學校學生信息咨詢與就業(yè)指導中心數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2020年和2021年全國高校畢業(yè)生的靈活就業(yè)率均超過16%。對于靈活就業(yè)者中的低收入群體，當前一二三支柱的覆蓋均比較有限。第一支柱方面，靈活就業(yè)人員參保社會基本養(yǎng)老保險，需全部由參保人個人繳費，其中12%進入社會統(tǒng)籌，8%進入個人賬戶。中低收入者囿于經濟壓力，參保意愿較低。此外，靈活就業(yè)者的工資波動大，收入持續(xù)性差，工作變動頻繁，社保轉移銜接程序復雜等因素，進一步導致靈活就業(yè)者參保基本養(yǎng)老保險的意愿較低。對于第三支柱個人養(yǎng)老金來說，當前的稅收優(yōu)惠政策作用有限，個人的養(yǎng)老規(guī)劃意愿也較低。

構建公平有效可持續(xù)三支柱養(yǎng)老保險制度體系的政策建議

明確三支柱的功能定位，充分發(fā)揮一二三支柱的作用

構建多層次多支柱養(yǎng)老保險體系的目標定位應包含兩個方面。一方面，對于中高收入群體，三支柱的內涵應為第一支柱負責基本需求、第二支柱和第三支柱負責補充高層次的需求。因此，對于中高收入群體，應進一步明確基本養(yǎng)老保險?；镜恼叨ㄎ唬M一步發(fā)揮二三支柱的作用，可考慮引入企業(yè)年金自動加入機制，同時在稅收上給予企業(yè)和個人層面更大力度的優(yōu)惠。另一方面，在我國當前的發(fā)展階段，還有一部分群體沒有被第一支柱所覆蓋，這就要求第二三支柱、尤其是第三支柱不能僅僅是發(fā)揮一個更高層次補充的作用，而是需要作為同等重要的一個支柱，發(fā)揮其靈活優(yōu)勢，覆蓋第一支柱或第二支柱無法覆蓋的群體。作為第三支柱的個人養(yǎng)老金，可在靈活就業(yè)群體保障上發(fā)揮重要作用，但需要政策的協(xié)同配合，比如針對中低收入者的個人賬戶，可以采取財政給予一定比例的現(xiàn)金補貼等非稅收優(yōu)惠激勵其進行養(yǎng)老金積累；針對年輕的靈活就業(yè)群體，可給予更高的稅收優(yōu)惠或現(xiàn)金補貼，以激勵其個人賬戶的積累。

盡快建立政府精算制度，優(yōu)化一二三支柱之間的銜接

政府精算師是指隸屬于政府部門，負責為政府提供精算意見的精算師群體。英國自1919年就建立了政府精算師制度，在財政部下設政府精算署。政府精算師的主要職責包括為公共養(yǎng)老金、職業(yè)年金提供精算意見；編制國民生命表等。在我國建立政府精算師制度，能夠提高政府對于基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性的評估能力，為設定合理的養(yǎng)老金待遇水平、發(fā)揮第一支柱?；攫B(yǎng)老的目標提供精算基礎。建立政府精算制度還有助于評估第二支柱中職業(yè)年金積累的財政壓力，有助于盡快做實職業(yè)年金賬戶。在優(yōu)化第一支柱和第二支柱養(yǎng)老金個人賬戶年金化領取、一二三支柱之間靈活轉換等方面均可發(fā)揮積極作用。同時，成立專門的政府精算部門，盡快啟動國民生命表的構建，為養(yǎng)老保險制度的精算評估提供更為詳實的數(shù)據(jù)基礎，為政府決策提供更優(yōu)的參考信息。

加快推進第三支柱運行，豐富市場化養(yǎng)老保險產品體系

隨著我國第三支柱個人養(yǎng)老金賬戶制度的確立以及相關細則的出臺，第三支柱的頂層設計基本完成，下一步應盡快完善個人養(yǎng)老金賬戶對接的養(yǎng)老金融產品池，推動第三支柱盡快落地運行。在體制機制上，由于個人賬戶涉及的金融機構和產品十分豐富，應建立包括人社部、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等部門在內的聯(lián)席會議機制，負責對個人賬戶金融產品的準入和運營機構采取穿透式監(jiān)管。對于個人養(yǎng)老金賬戶內的養(yǎng)老金融產品準入，應秉持安全穩(wěn)健、功能多樣、靈活普惠的原則。安全穩(wěn)健方面，應加大對產品提供者的股東、公司治理、資本充足率等方面的審查，確保產品及其收益的安全穩(wěn)健；功能多樣性方面，應該積極發(fā)揮個人賬戶的優(yōu)勢，提供期限、功能多樣的金融產品；靈活多樣方面，應明確個人養(yǎng)老金賬戶的普惠屬性，在產品設計上以低費用、低門檻、繳費靈活為主要原則。

【本文作者為中國社會科學院金融研究所研究員、保險與經濟發(fā)展研究中心主任；中國社會科學院信息情報研究院編輯朱晶晶對本文亦有貢獻】

責編：程靜靜／美編：王嘉騏