摘 要:信訪制度是黨的群眾路線的重要體現(xiàn)，是我國(guó)的一項(xiàng)重要民主政治制度，在匯聚民意民智、維護(hù)群眾權(quán)益、加強(qiáng)民主監(jiān)督、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定中發(fā)揮重要作用。當(dāng)前我國(guó)信訪工作面臨基層社會(huì)矛盾壓力較大且多元化解機(jī)制銜接不暢、信訪制度功能較多、信訪事項(xiàng)分類分流不盡合理、信訪工作法治化水平有待提高等問(wèn)題，也產(chǎn)生了一定經(jīng)濟(jì)與行政成本。一些地方著眼于加強(qiáng)群眾工作、建立協(xié)商評(píng)議機(jī)制、發(fā)展一站式網(wǎng)絡(luò)化智能化信訪平臺(tái)，進(jìn)行了有益創(chuàng)新，經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)。當(dāng)前加強(qiáng)和創(chuàng)新信訪治理，要按中央對(duì)信訪工作“三到位一處理”的總體要求，合理界定信訪制度的功能，全面加強(qiáng)法治化水平，科學(xué)分類分流，強(qiáng)化矛盾糾紛多元化解機(jī)制銜接，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)支撐作用。

關(guān)鍵詞:信訪 社會(huì)矛盾 群眾工作 治理

【中圖分類號(hào)】D62 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

習(xí)近平總書記指出，“信訪是送上門來(lái)的群眾工作”。信訪制度是黨的群眾路線的重要體現(xiàn)，是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治制度的重要補(bǔ)充。信訪制度通過(guò)促進(jìn)利益表達(dá)、權(quán)益維護(hù)、民主監(jiān)督，在維護(hù)我國(guó)改革發(fā)展穩(wěn)定大局中發(fā)揮著重要作用。根據(jù)我們近年對(duì)貴州、廣東、江蘇、浙江、湖南、福建等地的調(diào)研，當(dāng)前我國(guó)信訪工作主要存在基層社會(huì)矛盾壓力較大、多元矛盾化解機(jī)制銜接不暢、依法分類分流處置水平不高等問(wèn)題。對(duì)此，一些地方進(jìn)行了積極探索，亟待對(duì)這些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，明確制度定位，強(qiáng)化依法、分類、協(xié)同、智能治理，加強(qiáng)和創(chuàng)新信訪工作。

當(dāng)前我國(guó)信訪工作面臨的主要挑戰(zhàn)

基層社會(huì)矛盾壓力較大

我國(guó)正處于從中等收入國(guó)家向中高收入國(guó)家邁進(jìn)的重要發(fā)展階段，快速城鎮(zhèn)化、人口老齡化、人民需求日益多元化，各方面制度尚處于走向成熟定型的過(guò)程之中，各領(lǐng)域的社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜多變，對(duì)處在回應(yīng)群眾訴求、處置社會(huì)矛盾一線的信訪工作構(gòu)成巨大壓力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)信訪所反映的社會(huì)矛盾集中在基層，主要涉及：一些群眾自治組織拉票、賄選、剝奪選民選舉資格，決策不民主、不科學(xué)、不合法；一些地方村（居）務(wù)不公開(kāi)或公開(kāi)不到位，財(cái)政資金被侵占挪用；個(gè)別基層干部非法處置和侵吞集體資產(chǎn)，侵犯群眾權(quán)益利益；少數(shù)社區(qū)干部作風(fēng)不實(shí)，工作方式簡(jiǎn)單粗暴；一些地方征地拆遷手續(xù)不齊或違規(guī)，安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、不均或不兌現(xiàn)承諾；有的地方扶貧幫困識(shí)別不精準(zhǔn)，公共資源分配不均、不規(guī)范；一些基層黑惡勢(shì)力操縱基層選舉、壟斷基層資源資產(chǎn)、橫行鄉(xiāng)里；部分地區(qū)農(nóng)村宅基地、承包地、山林權(quán)屬不明，邊界不清、分配不公；欠資欠薪問(wèn)題依然困擾農(nóng)民工；非法集資、互聯(lián)網(wǎng)金融詐騙、投資受損等矛盾糾紛突出，有關(guān)建群串聯(lián)活動(dòng)增多。為應(yīng)對(duì)這些信訪問(wèn)題，各級(jí)政府投入了大量人力物力。比如，各地駐京辦的一項(xiàng)重要職責(zé)是負(fù)責(zé)本地群眾進(jìn)京上訪事宜的處置，一些地方政府還不斷派人到上級(jí)政府所在地?cái)r截和勸返上訪人員。近年政府信訪方面的財(cái)政支出保持整體上升態(tài)勢(shì)，且主要由地方承擔(dān)（圖1）。

矛盾糾紛多元化解機(jī)制銜接不暢

黨的十八屆五中全會(huì)明確提出，健全利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、利益保護(hù)機(jī)制，引導(dǎo)群眾依法行使權(quán)利、表達(dá)訴求、解決糾紛。但由于政策落實(shí)不到位，很多地方還是訴訟、仲裁、調(diào)解各自運(yùn)行，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解銜接聯(lián)動(dòng)不夠，群眾在基層缺乏解決糾紛的平等對(duì)話平臺(tái)。這其中，基層群眾自治是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，但由于自治組織行政化傾向明顯，群眾參與不足，會(huì)議議事制度落實(shí)程度低，基層自治作用發(fā)揮不到位，導(dǎo)致很多基層社會(huì)矛盾未能在社區(qū)層面及時(shí)化解，給信訪造成壓力。

信訪承擔(dān)的社會(huì)功能較多

我國(guó)信訪制度具有社會(huì)動(dòng)員與參與、矛盾糾紛調(diào)處、對(duì)社會(huì)剩余事務(wù)的兜底處置等多種功能。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)信訪功能的重心發(fā)生了變化，主要從社會(huì)動(dòng)員轉(zhuǎn)向矛盾糾紛解決，更多強(qiáng)調(diào)信訪秩序，相應(yīng)地，信訪回應(yīng)群眾參與國(guó)家和社會(huì)治理需求的作用下降，但群眾通過(guò)信訪參與治理的訴求依然存在，信訪也客觀上為群眾的社會(huì)動(dòng)員提供了便利，人們也傾向遇事去上訪乃至群訪。應(yīng)看到，許多進(jìn)入信訪的社會(huì)矛盾具有一定普遍性，需要國(guó)家層面對(duì)社會(huì)利益格局作出調(diào)整，基層政府和信訪部門難以有效解決，部分越級(jí)與進(jìn)京上訪由此而生。信訪功能過(guò)多也造成信訪與其他部門間職能重疊、分工不明、效率不高乃至互相推諉的現(xiàn)象。

信訪處置缺乏合理分類分流

橫向上，目前各級(jí)政府多按歸口管理思路，依據(jù)部門業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)π旁L案例進(jìn)行分類，沒(méi)有按照上訪是否合理合法進(jìn)行細(xì)分，不利于分類施策。“訴訪分離”后，部分按法定途徑分類處理的信訪案件，由于超過(guò)了訴訟、仲裁、行政復(fù)議的法定時(shí)效，相應(yīng)救濟(jì)渠道不予以受理，在信訪渠道大量“淤積”“轉(zhuǎn)圈”?？v向上，上級(jí)政府建立了一整套考評(píng)機(jī)制，希望將信訪矛盾化解在基層；下級(jí)政府為了獲得好的考評(píng)成績(jī)，千方百計(jì)將上訪人攔在基層；民眾則認(rèn)為基層解決不了他們的問(wèn)題或不滿于基層的方案，希望通過(guò)越級(jí)上訪解決。主體間訴求不一致，出現(xiàn)信訪人不斷越級(jí)上訪、地方不斷攔截勸返、上級(jí)政府不斷考評(píng)施壓的循環(huán)。這其中，上級(jí)政府無(wú)法有效區(qū)分信訪者問(wèn)題性質(zhì)，基層政府具備能力但受考評(píng)指揮棒引導(dǎo)缺乏區(qū)分動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致信訪分類分流不充分、渠道淤塞。

信訪及其應(yīng)對(duì)的法治化水平不高

長(zhǎng)期以來(lái)，群眾中“信訪不信法”“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的認(rèn)識(shí)比較普遍，一些基層工作人員法治意識(shí)還不是很強(qiáng)，崇尚“花錢買平安”，處置群眾訴求時(shí)習(xí)慣用信訪程序代替法定程序。由此，日常工作中許多需經(jīng)法定途徑分類處理的事項(xiàng)被錯(cuò)誤導(dǎo)入信訪程序，甚至是已經(jīng)、正在或依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等途徑解決的事項(xiàng)也回流到信訪渠道，造成推諉扯皮、難以化解。此外，部分信訪工作人員依法應(yīng)對(duì)信訪的能力有待提升。這些造成信訪領(lǐng)域法治水平不高的狀況，也是重復(fù)上訪、越級(jí)上訪、謀利性上訪和信訪積案產(chǎn)生的重要原因。

加強(qiáng)信訪工作的地方創(chuàng)新實(shí)踐

我們調(diào)研了解到，當(dāng)前各地為化解信訪難題，圍繞加強(qiáng)群眾工作、建立信訪協(xié)商評(píng)理機(jī)制、搭建一站式網(wǎng)絡(luò)化信訪協(xié)同處置平臺(tái)進(jìn)行了系列創(chuàng)新，其中經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)和跟蹤。

建立干部走訪下訪的群眾工作新機(jī)制

近年，湖南等地堅(jiān)持用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作，進(jìn)行了諸多創(chuàng)新，將部分信訪問(wèn)題化解在了萌芽狀態(tài)。主要做法有：一是干部駐村下訪常態(tài)化。比如，瀏陽(yáng)市大力推行干部聯(lián)點(diǎn)駐村，落實(shí)每個(gè)群眾工作站有一名常駐干部，并公開(kāi)聯(lián)系方式、崗位職責(zé)、監(jiān)督機(jī)制、考核辦法，開(kāi)展常態(tài)化走訪。邵陽(yáng)市洞口縣每月固定三天為干部集中下訪日，全縣黨政領(lǐng)導(dǎo)干部全部進(jìn)村入戶，與群眾談心、解“撓頭事”。衡陽(yáng)市衡南縣要求干部“主動(dòng)下訪”，把“屋場(chǎng)懇談會(huì)”開(kāi)到每一個(gè)村組，形成“領(lǐng)導(dǎo)往下跑、群眾跑零次”的矛盾化解工作格局。二是推動(dòng)群眾和信訪工作相融合。比如，岳陽(yáng)市在村（社區(qū)）設(shè)立群眾工作室和“信訪流動(dòng)車”，推出信訪代理、網(wǎng)絡(luò)信訪代辦服務(wù)，同時(shí)在黨員干部中挑選信訪信息員，及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭性問(wèn)題。

探索第三方參與的“信訪評(píng)理”新機(jī)制

近年，福建省在省、市、縣、鄉(xiāng)、村建立“信訪評(píng)理室”和評(píng)理員庫(kù)，對(duì)信訪事項(xiàng)進(jìn)行會(huì)商、合議、評(píng)理、議定，為信訪人提供更加便捷高效的糾紛解決救濟(jì)渠道，有效化解了部分重復(fù)信訪案件與疑難積案。信訪評(píng)理人員由具有調(diào)解、資政、法務(wù)等相關(guān)能力與經(jīng)驗(yàn)的人員構(gòu)成，主要包括人民調(diào)解員、“兩代表一委員”、行政機(jī)關(guān)和行業(yè)專業(yè)人士、心理咨詢師等。評(píng)理注重從法律層面定分止?fàn)?，按民事、行政、刑事等法律關(guān)系分類評(píng)理，對(duì)于達(dá)成和解的案件制作評(píng)理協(xié)議書并進(jìn)行司法確認(rèn)，增強(qiáng)法律效力。類似，湖南洞口縣、桑植縣等地整合行業(yè)專家、職能部門業(yè)務(wù)骨干、“五老人員”、志愿者等組成信訪案件評(píng)審專家?guī)?，建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)法律顧問(wèn)制度，積極探索第三方力量參與信訪的方式。信訪評(píng)理機(jī)制在家門口建立起了信訪人合法權(quán)益兜底保障平臺(tái)，成本低，參與性、回應(yīng)性強(qiáng)，對(duì)抗性弱，有利于修復(fù)社會(huì)關(guān)系，減少重復(fù)信訪、越級(jí)上訪、進(jìn)京上訪和信訪積案等問(wèn)題。

推動(dòng)信訪領(lǐng)域“最多跑一次”改革

浙江安吉、東陽(yáng)、桐廬等地深化“最多跑一次”改革，建立“信訪超市”，實(shí)現(xiàn)了信訪領(lǐng)域“最多訪一次”的治理創(chuàng)新。在“信訪超市”（信訪矛盾聯(lián)合調(diào)處中心），信訪群眾根據(jù)需求下單，信訪局負(fù)責(zé)分類轉(zhuǎn)辦和協(xié)調(diào)多方資源，各職能部門具體提供問(wèn)題解決方案。“信訪超市”的運(yùn)轉(zhuǎn)主要依靠以下支撐：一是“一窗”式受理群眾訴求和“五調(diào)聯(lián)動(dòng)”（訴調(diào)、警調(diào)、檢調(diào)、專調(diào)、訪調(diào)）的制度支撐；二是信息共享、線上流轉(zhuǎn)、大數(shù)據(jù)預(yù)警的平臺(tái)支撐；三是可查詢、可評(píng)價(jià)、可跟蹤、可督查的監(jiān)督支撐。“信訪超市”的核心創(chuàng)新是整合矛盾糾紛調(diào)處力量、資源和平臺(tái)，實(shí)行一站式接收、一攬子調(diào)處、各部門聯(lián)合調(diào)處，解決責(zé)任主體不清晰、部門合力難形成、部門和群眾監(jiān)督不夠、群眾反復(fù)跑腿的問(wèn)題，提高了矛盾糾紛調(diào)處公信力和群眾滿意度。

鼓勵(lì)和引導(dǎo)發(fā)展網(wǎng)上信訪

江蘇省等地較早創(chuàng)建“陽(yáng)光信訪”系統(tǒng)，在實(shí)現(xiàn)客戶端對(duì)省市縣鄉(xiāng)及相關(guān)職能部門全覆蓋的基礎(chǔ)上，推進(jìn)信訪全渠道、全業(yè)務(wù)、全過(guò)程網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)訴求網(wǎng)上投、事項(xiàng)網(wǎng)上辦、結(jié)果網(wǎng)上評(píng)、問(wèn)題網(wǎng)上督，成為集訴求表達(dá)、問(wèn)題解決、數(shù)據(jù)分析的綜合性“網(wǎng)上信訪大廳”。由此，群眾通過(guò)手機(jī)等移動(dòng)終端就可以實(shí)現(xiàn)訴求表達(dá)、查詢辦理、政策咨詢，實(shí)現(xiàn)信訪系統(tǒng)“隨身帶”、信訪問(wèn)題“隨時(shí)提”、信訪結(jié)果“隨便查”，實(shí)現(xiàn)了信訪由“腿上辦”向“掌上辦”“指尖辦”的轉(zhuǎn)變。依托信訪網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，各地充分發(fā)揮信訪民意“直通車”優(yōu)勢(shì)，建立起了信息通報(bào)、形勢(shì)研判、矛盾排查、處置化解機(jī)制，將傾向性與苗頭性信訪案例處置在早、化解在小。

加強(qiáng)和創(chuàng)新我國(guó)信訪工作的政策建議

根據(jù)《信訪工作條例》，要“按照訴求合理的解決問(wèn)題到位、訴求無(wú)理的思想教育到位、生活困難的幫扶救助到位、行為違法的依法處理的要求，依法按政策及時(shí)就地解決群眾合法合理訴求，維護(hù)正常信訪秩序”。按照這一思路，針對(duì)當(dāng)前信訪面臨的挑戰(zhàn)，結(jié)合各地的創(chuàng)新，我們就加強(qiáng)和創(chuàng)新我國(guó)信訪工作提出如下建議。

研究合理界定信訪工作的功能定位

將信訪視為落實(shí)黨的群眾路線的重要制度安排，將其視為了解民情、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心的重要工作，用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作，改變一味追求矛盾化解效率而忽視群眾感受的導(dǎo)向。推動(dòng)信訪機(jī)構(gòu)向群眾工作機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型，主要負(fù)責(zé)察訪民情、研判民意、疏解民怨，負(fù)責(zé)建立信訪人與黨、政府、人大、政協(xié)、群團(tuán)組織、基層群眾自治組織、社會(huì)力量聯(lián)系的紐帶。探索將信訪現(xiàn)有多種功能分類融入對(duì)應(yīng)制度安排，將沖突化解職能融入司法系統(tǒng)，將社會(huì)動(dòng)員功能納入黨的工作機(jī)構(gòu)，將政治參與、政策協(xié)商職能融入人大、政協(xié)、基層群眾自治等具有參政議政職能的系統(tǒng)，將社會(huì)剩余事務(wù)兜底職能納入社會(huì)救助制度。

全面依法治理信訪問(wèn)題

加強(qiáng)信訪立法工作，盡快出臺(tái)《信訪法》，科學(xué)界定信訪的功能定位，厘清信訪與其他社會(huì)動(dòng)員、政治參與、矛盾調(diào)處、沖突化解、社會(huì)救助制度的法律邊界，合理設(shè)置信訪工作機(jī)構(gòu)。完善訴訪分流機(jī)制，引導(dǎo)群眾形成“法定程序優(yōu)先、信訪程序補(bǔ)充、多元化解前置和兜底”的矛盾糾紛解決思維，能以訴解決的事項(xiàng)優(yōu)先交由司法系統(tǒng)依法解決，涉及法律與政策協(xié)商類的問(wèn)題交由各級(jí)黨委、政府、人大、政協(xié)研究解決，其他權(quán)力機(jī)關(guān)行使權(quán)力范圍的事項(xiàng)交由其他部門依法解決。明確信訪受理范圍和救濟(jì)時(shí)效，嚴(yán)格涉法涉訴類案件依法終結(jié)制。規(guī)范信訪工作行為，糾正攔訪、截訪和“花錢買平安”等不當(dāng)違法行為。依法處置涉訪違法犯罪行為，適當(dāng)限制到省級(jí)及以上層級(jí)的上訪行為，明確公安處置在京涉訪違法犯罪行為的職責(zé)。

建立科學(xué)的信訪分類治理機(jī)制

根據(jù)信訪案例是否合理合法進(jìn)行分類處置。對(duì)有理上訪的重在維權(quán)，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)與司法救助，加強(qiáng)上級(jí)政府對(duì)信訪處理意見(jiàn)的督辦和媒體監(jiān)督。對(duì)以謀利為目的、以鬧訪纏訪為特征、訴求明顯不合法的無(wú)理上訪，要加強(qiáng)思想教育、心理咨詢、社會(huì)工作服務(wù)，依法向司法、調(diào)解、仲裁等渠道分流，對(duì)拒不服從且破壞公共秩序的依法采取警告、罰款、行政拘留等強(qiáng)制性措施，同時(shí)通過(guò)權(quán)威媒體渠道加強(qiáng)信息公開(kāi)。對(duì)旨在推動(dòng)政策改革完善的商談性或政策倡導(dǎo)類上訪，采取民主協(xié)商、聽(tīng)證會(huì)等方式，及時(shí)召集有關(guān)部門和主體商討和修訂政策。完善信訪案例分類考評(píng)機(jī)制，合理設(shè)置考核項(xiàng)目和指標(biāo)，推動(dòng)各級(jí)政府將工作重點(diǎn)放在預(yù)防和問(wèn)題解決上。對(duì)有理上訪，重點(diǎn)考評(píng)是否有效維護(hù)權(quán)益；對(duì)無(wú)理上訪，重點(diǎn)考評(píng)是否依法行政；對(duì)商談型上訪，重點(diǎn)考評(píng)是否組織民主協(xié)商、政策研討與修訂。

推動(dòng)信訪難題治理智能化

依托政務(wù)大數(shù)據(jù)，推廣“信訪超市”“社會(huì)矛盾調(diào)處中心”建設(shè)，倒逼信訪有關(guān)部門及時(shí)處置、有序銜接、業(yè)務(wù)協(xié)同、相互監(jiān)督，做到“讓群眾最多訪一次”。全面普及線上信訪、“掌上”信訪、“指尖”上訪，發(fā)展“陽(yáng)光信訪”，便捷民眾上訪，推動(dòng)信訪公開(kāi)。依托線上信訪與信訪網(wǎng)絡(luò)辦理，規(guī)范信訪及信訪處置流程，引導(dǎo)依法上訪、分類處置。建立統(tǒng)一的信訪登記、辦理、統(tǒng)計(jì)平臺(tái)，適當(dāng)開(kāi)放經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域信訪統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，促進(jìn)信訪領(lǐng)域的態(tài)勢(shì)與政策研究，及時(shí)發(fā)現(xiàn)短板，促進(jìn)信訪制度更加成熟定型。

完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制

在基層黨政負(fù)責(zé)人“大接訪”的基礎(chǔ)上，推廣黨員干部常態(tài)聯(lián)村駐訪、走訪下訪和群眾工作日機(jī)制，形成黨員干部下訪與群眾上訪的良性互動(dòng)。加強(qiáng)重大決策、重大項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。切實(shí)完善信訪與訴訟、仲裁、調(diào)解、社會(huì)救助的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的矛盾糾紛多元化解格局?？偨Y(jié)和推廣楓橋經(jīng)驗(yàn)、村（居）民議事、信訪評(píng)理、民主懇談等系列經(jīng)驗(yàn)，貫徹好、落實(shí)好基層群眾自治制度，最大程度釋放群眾自我管理與自我服務(wù)效能。積極組織動(dòng)員社會(huì)力量參與，培育與發(fā)展社會(huì)調(diào)解類、心理服務(wù)類、社會(huì)工作類社會(huì)組織，大力引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)及“兩代表一委員”、社會(huì)心理咨詢師、社會(huì)工作者、律師等參與信訪處置與矛盾調(diào)處工作，加強(qiáng)對(duì)信訪人的權(quán)益維護(hù)、訴求反饋、情緒疏導(dǎo)、心理干預(yù)、司法援助和社會(huì)救助。

【本文作者為王偉進(jìn)，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所公共管理研究室主任、副研究員；張亮，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所副所長(zhǎng)、研究員。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所助理研究員王易之對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】

責(zé)編：李 懿／美編：王嘉騏