摘 要:“菜籃子”工程是體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展理念的重要政策措施，也是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和提高城市應(yīng)急管理水平的重要內(nèi)容。 “菜籃子”工程涉及面廣，包括農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、市場、流通業(yè)等多個產(chǎn)業(yè)行業(yè)，需要農(nóng)業(yè)農(nóng)村、發(fā)展改革、交通、商務(wù)和市場監(jiān)管等多個政府部門機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合，打通影響鮮活產(chǎn)品“生產(chǎn)-供應(yīng)-銷售”有效銜接的堵點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。結(jié)合疫情防控中的種種表現(xiàn)，當(dāng)前“菜籃子”工程需要特別重視在大中城市及周邊區(qū)域確保建設(shè)一定面積和質(zhì)量的蔬菜基地、蔬菜市場和倉儲設(shè)施，規(guī)劃好社區(qū)農(nóng)產(chǎn)品零售市場的布局，打通居民買菜的“最后一公里”。

關(guān)鍵詞:“菜籃子” 工程 價格調(diào)節(jié) 供應(yīng)鏈 高質(zhì)量發(fā)展

【中圖分類號】F323.7 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

“菜籃子”工程是頗具中國特色的一項保民生工程，三十多年來，為促進(jìn)我國農(nóng)副產(chǎn)品市場穩(wěn)定發(fā)展、滿足城市居民不斷增長和豐富的消費(fèi)需求、提高農(nóng)民收入水平，發(fā)揮了十分重要的作用。最近幾年，一些城市出現(xiàn)了“菜籃子”產(chǎn)品供求失衡、菜價上漲過多或波動幅度過大的問題。特別是近兩年，雖然居民消費(fèi)價格（CPI）水平上漲幅度較小，但是豬肉價格顯著下跌和蔬菜價格上漲較多問題引起了社會關(guān)注。同時，一些大城市也不同程度地暴露出蔬菜種植面積下降、產(chǎn)量不穩(wěn)定，批發(fā)市場和流通設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)不高、能力不足，“菜籃子”產(chǎn)品特別是蔬菜自給率偏低等問題。加上新冠肺炎疫情反復(fù)、防疫抗疫常態(tài)化，個別城市或地區(qū)的農(nóng)副產(chǎn)品一度出現(xiàn)了缺貨斷檔和供應(yīng)不及時等問題……這些問題反映出“菜籃子”工程建設(shè)還存在不少堵點和短板，需要農(nóng)業(yè)農(nóng)村、發(fā)展改革、交通、商務(wù)和市場監(jiān)管等多個政府部門機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合，實現(xiàn)鮮活產(chǎn)品“生產(chǎn)-供應(yīng)-銷售”的有效銜接。

因地制宜，提高“菜籃子”生產(chǎn)能力

改革開放四十多年來，我國城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提高，城鎮(zhèn)人口在全國總?cè)丝谥兴急壤€(wěn)步提升，2021年末常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到64.72%，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到了9.1億。同時，城市建成區(qū)相應(yīng)擴(kuò)展，根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2020年我國城市建成區(qū)面積為60721平方公里，比2004年增長了近一倍，比2010年增長了50%多。高速發(fā)展的城市化、快速增長的城市人口、不斷擴(kuò)展的城市建成區(qū)，一方面使得糧食、肉禽蛋奶和蔬菜水果等農(nóng)副產(chǎn)品的需求量激增，助推產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和質(zhì)量不斷升級，另一方面也導(dǎo)致“菜籃子”產(chǎn)品的生產(chǎn)布局和供應(yīng)成本發(fā)生了很多變化。國家統(tǒng)計局提供的數(shù)據(jù)顯示，2020年蔬菜播種面積為21485.48千公頃，比2010年增長約23%，但是同期若干大城市的蔬菜種植面積卻與總體趨勢并不完全相同。如圖1所示，2010—2020年，深圳、成都等城市的蔬菜種植面積波動上升，且增長面積較多，而青島、杭州等城市的種植面積變化較小，南京的蔬菜種植面積甚至呈現(xiàn)下降的趨勢。四大直轄市中，除了重慶市的蔬菜播種面積保持增長趨勢，其他三大城市的蔬菜播種面積都明顯下降。這些大城市在蔬菜自給率偏低且又需要滿足較大規(guī)模的常住居民對于農(nóng)副產(chǎn)品的需求的情況下，勢必需要依靠外省市保障供應(yīng)。隨著我國經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定增長和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，一些農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)區(qū)域化特征越來越明顯，有的中小城市積極培育、發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，成為“菜籃子”產(chǎn)品的主要產(chǎn)區(qū)，承擔(dān)了一些大城市的蔬菜供應(yīng)任務(wù)。例如山東省的壽光市是北京天津等北方地區(qū)大城市的菜園子，山東省臨沂市則是上海蔬菜市場的主要來源地之一，河北省廊坊市、保定市也是北京市的蔬菜、肉禽蛋等的主要供應(yīng)地區(qū)。這種種植分布結(jié)構(gòu)既能夠降低生產(chǎn)成本，也有利于區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展，毋庸置疑是符合客觀規(guī)律的，但是也必須考慮到，蔬菜生產(chǎn)具有較強(qiáng)的季節(jié)性特點，容易受到氣候等因素的影響，因而在大城市及周邊規(guī)劃建設(shè)足夠面積的蔬菜生產(chǎn)基地，保持一定的種植面積以保證一定水平的本地蔬菜自給率也是非常必要的。

2019年12月20日，國務(wù)院新聞辦公室就首次開展“菜籃子”市長負(fù)責(zé)制考核情況舉行了發(fā)布會，根據(jù)發(fā)布會披露的信息可知，考核情況較好的城市都有一個基本特點就是本地蔬菜自給率較高，蔬菜播種面積較為穩(wěn)定。以廣州和廈門為例，廣州市高度重視“菜籃子”工程建設(shè)，通過財政扶持，建設(shè)了 6 家省級“菜籃子”現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園、 26 家省級“菜籃子”基地、9家農(nóng)業(yè)農(nóng)村部畜禽養(yǎng)殖標(biāo)準(zhǔn)化示范場、24 家農(nóng)業(yè)農(nóng)村部水產(chǎn)健康養(yǎng)殖示范場。通過建設(shè)這些“菜籃子”工程，廣州的農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)能力大大提升，其中蔬菜自給率達(dá)到了100%。廈門市則是致力于打造“本埠基地 + 外埠基地 + 合作基地”的供應(yīng)體系，其中本埠基地建設(shè)以提升現(xiàn)代化和規(guī)模化為導(dǎo)向，外埠基地注重與其他兄弟省市的合作，有力地提高了“菜籃子”工程的保障水平。

《“菜籃子”市長負(fù)責(zé)制考核辦法實施細(xì)則》中的“生產(chǎn)能力”主要包含蔬菜面積、蔬菜產(chǎn)量和肉類產(chǎn)量三個指標(biāo)，其中蔬菜的播種面積尤其關(guān)鍵。只有把播種面積落到實處，加上科技扶持，才能夠保證蔬菜產(chǎn)量的穩(wěn)定增長。在這方面，各地需要根據(jù)自身情況因地制宜。例如，對于京滬這樣的超大城市來說，雖然繼續(xù)實行與周邊地區(qū)合作建設(shè)菜籃子外埠基地是一種切實可行的模式，但今后也要思考如何通過有效的財政補(bǔ)貼政策加強(qiáng)本地企業(yè)與外埠蔬菜基地的合作，把菜籃子共建項目納入?yún)^(qū)域合作總體規(guī)劃中。其他大部分城市則應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實“菜籃子”工程建設(shè)要求，處理好城市擴(kuò)張與“米袋子”“菜籃子”之間的關(guān)系，把蔬菜種植所需的耕地列入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)范圍。

合理布局，建設(shè)好“菜籃子”流通體系

社會再生產(chǎn)是由生產(chǎn)、流通、分配和消費(fèi)這四個環(huán)節(jié)構(gòu)成的一個有機(jī)體。在國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的過程中，這四個環(huán)節(jié)相互聯(lián)系、相互制約。“菜籃子”工程建設(shè)，不僅涉及保障各種“菜籃子”產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，還需要暢通流通環(huán)節(jié)，使生產(chǎn)和消費(fèi)更好地結(jié)合起來，使菜園子里的各種產(chǎn)品能夠高效率、低成本、安全地進(jìn)入消費(fèi)環(huán)節(jié)，出現(xiàn)在居民的餐桌上。中國地大物博，幅員遼闊，很多“菜籃子”產(chǎn)品需要長途運(yùn)輸，同時也需要配備高質(zhì)量的物流樞紐、配送中心、儲備庫、冷鏈基地等現(xiàn)代化的基礎(chǔ)設(shè)施，以及布局合理的零售市場或者零售渠道等。簡言之，建設(shè)好流通體系，提升流通能力，對于“菜籃子”工程意義非凡；沒有健全的流通體系，穩(wěn)健的流通能力，生產(chǎn)和消費(fèi)就會脫節(jié)，產(chǎn)品流通過程中就會出現(xiàn)過多的損耗和浪費(fèi)。

流通能力建設(shè)是搞好“菜籃子”工程的重要內(nèi)容之一。改革開放以來，我國城鄉(xiāng)的“菜籃子”產(chǎn)品流通體系發(fā)生了深刻的變化。在很多大城市，傳統(tǒng)的農(nóng)貿(mào)市場大體上已經(jīng)被大型批發(fā)市場、生鮮超級市場逐步取代。最近幾年，特別是新冠肺炎疫情發(fā)生以來，電商直銷、社區(qū)團(tuán)購等基于互聯(lián)網(wǎng)的流通新業(yè)態(tài)發(fā)展迅速，極大地拓寬了“菜籃子”產(chǎn)品的流通渠道，提升了農(nóng)副產(chǎn)品流通效率，使生產(chǎn)與消費(fèi)的聯(lián)系更加密切。總的來看，這種趨勢符合商品流通體系發(fā)展的一般規(guī)律，但結(jié)合疫情防控中的種種表現(xiàn)來看，目前的“菜籃子”流通體系建設(shè)還存在一些短板或堵點。

一是市場布局不夠合理。在一些大城市或特大城市，由于城市規(guī)模不斷擴(kuò)展，相當(dāng)多的人口從市區(qū)搬遷到郊區(qū)，從中心城區(qū)搬遷到一些新建大型居民區(qū)，而大型的蔬菜批發(fā)市場或者“菜籃子”產(chǎn)品集散地并未和人口布局的變化保持同步。換句話說，一些新建社區(qū)并沒有配套的蔬菜零售市場。這一方面導(dǎo)致城市內(nèi)部蔬菜批發(fā)零售聯(lián)系不夠緊密，拉大了批零價差，另一方面也使得在新冠肺炎疫情突發(fā)或氣候變化的情況下，流通風(fēng)險的控制難度加大，保供穩(wěn)價的壓力加大，產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全面臨嚴(yán)峻考驗。由是觀之，疫情常態(tài)化背景下，必須根據(jù)城市的發(fā)展情況，及時優(yōu)化批發(fā)市場規(guī)劃布局，建設(shè)好零售網(wǎng)點和社區(qū)菜市場。從當(dāng)前情況來看，就是要在大中城市里適當(dāng)保留一些社區(qū)菜市場，提高“菜籃子”零售市場的密度，滿足部分居民就近購買生活物資的需要，并盡可能滿足群眾多樣化需求。在這方面，北京已經(jīng)做出了行動。據(jù)了解，2021年8月，為了優(yōu)化北京一級農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場布局，北京市商務(wù)局等單位聯(lián)合印發(fā)了《北京市“十四五”時期農(nóng)產(chǎn)品流通體系發(fā)展規(guī)劃》，提出要在北京市西南、東南、東北、西北等方向建設(shè)四個一級農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場。2021年底，作為北京市政府重點工程、“十四五”期間第一家投入運(yùn)營的綜合性一級批發(fā)市場——北京鮮活農(nóng)產(chǎn)品流通中心開始試營業(yè)。除了規(guī)劃布局一定面積的零售市場，還應(yīng)該切實解決社區(qū)菜市場設(shè)施老化，環(huán)境臟、亂、差等問題，實現(xiàn)場內(nèi)場外環(huán)境同步改善、硬件設(shè)施和軟件管理同步提升，逐步建立設(shè)施完善、環(huán)境舒適、管理規(guī)范的社區(qū)菜市場。此外，還應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)鼓勵性措施，引導(dǎo)大型“菜籃子”基地開設(shè)直供直銷門店、設(shè)立直供直銷攤位、提供直采直送和線上銷售服務(wù)等，為城市居民帶來更多便利。

二是“菜籃子”流通體系不符合高質(zhì)量發(fā)展的要求，特別是冷鏈流通率明顯偏低。根據(jù)有關(guān)文獻(xiàn)，目前我國的綜合冷鏈流通率19%，果蔬、肉類、水產(chǎn)品的冷藏運(yùn)輸率分別僅有15%、57%、69%。每年因冷鏈“斷鏈”造成水果、蔬菜、馬鈴薯的產(chǎn)后損耗高達(dá)近6000億元。而且，我國冷鏈設(shè)施區(qū)域分布不均衡，主要集中在東部沿海地區(qū)和大城市，中西部地區(qū)冷鏈資源配置明顯不足。要保障“菜籃子”產(chǎn)品的供應(yīng)安全，降低損耗和浪費(fèi)，就必須加大基礎(chǔ)設(shè)施升級換代投入，特別是要加快建設(shè)冷鏈物流運(yùn)輸體系。黨和政府高度重視冷鏈物流體系建設(shè)。在2019年7月底召開的中央政治局會議上，就明確把“城鄉(xiāng)冷鏈物流設(shè)施建設(shè)”列為補(bǔ)短板工程。2021年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《“十四五”冷鏈物流發(fā)展規(guī)劃》，為“十四五”時期我國冷鏈物流高質(zhì)量發(fā)展明確了發(fā)展目標(biāo)和政策措施。2022年1月，國家發(fā)展改革委會同交通運(yùn)輸部、商務(wù)部等部門研究制定的《“十四五”現(xiàn)代流通體系建設(shè)規(guī)劃》對“完善農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代流通網(wǎng)絡(luò)”作了具體的部署，提出了“提高農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流能力和標(biāo)準(zhǔn)化水平”的任務(wù)?，F(xiàn)在和今后一個時期的重要任務(wù)之一就是把國家規(guī)劃落實到位。具體來說，地方政府特別是大中城市政府要通過公共投資或財政補(bǔ)貼等方式，加大對“菜籃子”流通基礎(chǔ)設(shè)施的投入，同時鼓勵大型商業(yè)企業(yè)、物流企業(yè)等流通領(lǐng)域市場主體和社會資本擴(kuò)大投資，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷對接，暢通供需渠道。

多措并舉，發(fā)揮好政府的宏觀調(diào)控作用

“菜籃子”工程建設(shè)既包括農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)能力建設(shè)、流通能力建設(shè)，還包括政府的市場調(diào)控能力建設(shè)。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，既要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，還必須更好發(fā)揮政府作用——通過政府的科學(xué)有效調(diào)控，實現(xiàn)市場供求的基本平衡和價格的基本穩(wěn)定，避免出現(xiàn)“菜籃子”產(chǎn)品價格大起大落的不良局面?！?ldquo;菜籃子”市長負(fù)責(zé)制考核辦法實施細(xì)則》規(guī)定的“調(diào)控保障能力”考核包括“菜籃子”工程調(diào)控政策、“菜籃子”價格上漲幅度、“菜籃子”產(chǎn)品儲備制度建設(shè)、信息監(jiān)測預(yù)警體系和信息發(fā)布平臺建設(shè)、“菜籃子”工程管理體系建設(shè)等。在“菜籃子”工程調(diào)控政策中，最重要的政策措施之一是建設(shè)好、運(yùn)用好重要商品儲備制度。

重要商品儲備制度是根據(jù)《中華人民共和國價格法》（以下簡稱《價格法》，1998年起實施）的有關(guān)規(guī)定建立的一種有效的調(diào)控重要商品價格水平的制度。按照《價格法》，政府可以建立重要商品儲備制度，設(shè)立價格調(diào)節(jié)基金，調(diào)控價格，穩(wěn)定市場。重要商品儲備制度的運(yùn)行邏輯是，當(dāng)某種重要商品如農(nóng)副產(chǎn)品價格上漲過多時，政府可以通過拋售儲備的這類商品來平抑市場價格，保護(hù)消費(fèi)者的利益；當(dāng)某種重要商品如農(nóng)副產(chǎn)品市場價格下跌過多時，政府就入市收購這一產(chǎn)品，從而避免市場價格的持續(xù)下跌，保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益。根據(jù)不同層級，重要商品儲備可以分為國家級商品儲備和地方性商品儲備。目前，我國儲備的重要農(nóng)副產(chǎn)品包括對居民基本生活影響較大的糧食、肉類、糖等。

二十多年來，中央有關(guān)部門和省市等地方部門通過建立和運(yùn)行重要商品儲備制度，在很大程度上實現(xiàn)了對某些重要的關(guān)系國計民生的商品價格的調(diào)節(jié)控制。特別是近幾年，面對豬肉價格變化明顯的市場形勢，中央和地方運(yùn)用豬肉儲備制度進(jìn)行多輪收儲和拋售，穩(wěn)定了豬肉及相關(guān)產(chǎn)品的價格，切實保障了居民的豬肉消費(fèi)。早在2009年，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門發(fā)布了《防止生豬價格過度下跌調(diào)控預(yù)案（暫行）》，并根據(jù)形勢變化于2012年和2015年兩次進(jìn)行修訂，形成了《緩解生豬市場價格周期性波動調(diào)控預(yù)案》。目前執(zhí)行的是2021年6月2日發(fā)布的經(jīng)國務(wù)院同意，由國家發(fā)展改革委、財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等五部委聯(lián)合制定的《完善政府豬肉儲備調(diào)節(jié)機(jī)制 做好豬肉市場保供穩(wěn)價工作預(yù)案》。2017年7月到2022年4月，根據(jù)國家發(fā)展改革委對豬糧比價的變化情況的監(jiān)測，按照《完善政府豬肉儲備調(diào)節(jié)機(jī)制 做好豬肉市場保供穩(wěn)價工作預(yù)案》確定的標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展改革委會同有關(guān)方面及時開展了累計14次中央凍豬肉儲備收儲工作，共收儲了48萬噸凍豬肉，各地方政府也進(jìn)行了同步收儲工作，產(chǎn)生了有效的“托市”作用，促進(jìn)了豬糧比價向合理區(qū)間的回升。2022年下半年以來，豬肉市場價格上漲明顯，特別是10月份豬肉價格同比上漲幅度超過40%，全國平均豬糧比價為9.66:1，高于豬肉儲備調(diào)節(jié)預(yù)案確定的9:1合理區(qū)間上限。國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部委及時采取了投放儲備的調(diào)控措施，年內(nèi)累計投放7批次中央豬肉儲備，地方政府也同步實施了投儲措施，有效穩(wěn)定了豬肉市場價格。

實踐表明，要使商品儲備制度有效運(yùn)行，一是需要政府投入足夠的資金，并在政府預(yù)算中設(shè)立專項基金進(jìn)行收儲。如果資金規(guī)模不夠大，儲備的商品不夠多，那么對市場價格的調(diào)控作用就難以發(fā)揮出來。二是要有一個明確的工作方案，即根據(jù)什么指標(biāo)來判斷某種商品市場價格的上漲或下跌屬于過多的情況，一次收儲或拋售多大的規(guī)模，等等，這需要在實踐中不斷總結(jié)。三是要根據(jù)不同地區(qū)的情況來選擇適合建立儲備制度的商品。“菜籃子”產(chǎn)品豐富多樣，但并非每種都適合列入商品儲備制度，各地要根據(jù)自身條件建立科學(xué)的可操作的儲備制度。一般來說，能夠建立和運(yùn)行的商品儲備制度主要是市場供求規(guī)模較大，而且在現(xiàn)有的技術(shù)條件下能夠儲備一定時間的少數(shù)幾種肉類產(chǎn)品，有的城市基于市場需要還建立了雞蛋等儲備制度。

【本文作者為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授；中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生翁雅琳對本文亦有貢獻(xiàn)】

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責(zé)編：羅 婷／美編：石 玉