摘 要:數(shù)字時代的到來，給基層治理實踐帶來了新機遇和新挑戰(zhàn)，同時也依然面臨著老問題，這些新挑戰(zhàn)與老問題交織在一起，共同作用于基層政策執(zhí)行過程之中?？v向政府間信息傳遞的不完全、橫向政府部門間信息共享的不協(xié)同，以及基層數(shù)字技術工具的缺乏，引致了基層數(shù)據(jù)資源整合力度不足，對基層政策執(zhí)行造成了懸隔。基層政策執(zhí)行智慧化的提升，可以從以下三個方面推進：加強數(shù)據(jù)管理的制度建設，用相關法律法規(guī)規(guī)范數(shù)字技術的應用；借助數(shù)字技術的推進，大幅度簡化行政信息縱向傳遞鏈條中的多層控制；在提升城市“一網(wǎng)統(tǒng)管”體系和優(yōu)化“網(wǎng)格化管理”數(shù)字化水平的基礎之上，構建“無縫隙”基層管理一站式服務平臺。

關鍵詞:基層政策執(zhí)行 數(shù)字時代 基層智慧治理 數(shù)字治理

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

近年來，大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算等數(shù)字技術在我國基層治理，尤其是基層應急管理中得到廣泛應用，并不斷發(fā)揮其賦能效用。作為基層治理的重要內(nèi)容，數(shù)據(jù)信息的收集、傳遞與應用至關重要。數(shù)字技術能夠在有限時間內(nèi)快速地搜集與傳遞信息，在很大程度上提升了基層政策執(zhí)行的效率，這一點在數(shù)字化防疫助力疫情防控工作中可見一斑。然而，在基層治理實踐中，信息溝通不暢、資源整合困難、協(xié)調(diào)力度不足、數(shù)據(jù)信息濫用等問題削弱了數(shù)字技術在基層治理中應有的作用。同時，基層治理中的條塊分割、層層加碼等老問題也依然存在。

數(shù)字時代的新挑戰(zhàn)與基層治理的老問題交織在一起，影響著公共政策在基層社會的具體執(zhí)行力和公信力。當下，面對不確定的外部環(huán)境以及經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢，數(shù)字技術的應用給基層政策執(zhí)行帶來便捷高效的同時，也帶來了各種新挑戰(zhàn)，基層治理如何適應新形勢的要求，應對新挑戰(zhàn)并化解老問題，是未來一段時間亟待解決的問題。

數(shù)字時代基層政策執(zhí)行面臨的困境

數(shù)字技術已經(jīng)日益成為有效的政府治理工具，在環(huán)保、交通、衛(wèi)生等領域發(fā)揮著重要作用。有不少學者關注到數(shù)字技術在我國城鄉(xiāng)基層治理中的應用，并提出了智慧城市應急管理、智慧社區(qū)管理、數(shù)字化城市建設等相關概念，針對數(shù)字技術在城市、社區(qū)、街道中的應用場景和可能存在的問題進行探討。在基層政策執(zhí)行中，信息的有效傳導至關重要。信息不對稱、信息不完全與信息模糊都對組織運行產(chǎn)生影響。例如，以大量數(shù)據(jù)分析為支撐，基層應急管理體系需要各層級政府間的資源共享。然而，政府部門間的信息壁壘導致了信息不對稱、風險信息不全面以及風險防范能力較弱等問題，影響著政策的有效執(zhí)行。因而，數(shù)字技術的大量應用并不意味著基層政策的有效執(zhí)行。政策執(zhí)行中信息的不足與偏差，使得數(shù)字時代基層治理實踐面臨著新的挑戰(zhàn)，這些新挑戰(zhàn)與老問題交織在一起，共同作用于基層政策執(zhí)行過程之中。

縱向信息傳遞的模糊

縱向層級政府間信息的傳遞方式和傳遞效率是傳統(tǒng)行政管理關注的議題，效率低下和信息失真等問題更是層級制下府際信息傳遞的突出困境。在數(shù)字時代，縱向信息的傳遞呈現(xiàn)出自上而下高效率和基層低效率的悖論。在公共政策執(zhí)行中，各級政府經(jīng)常需要做的工作是相關信息的收集。省級政府一般會運用大數(shù)據(jù)技術快速獲知政策相關信息，然后基于數(shù)據(jù)信息將政策任務分解，并逐級下達指標。然而，基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府僅僅會收到上級政府下達的各項目標要求，卻并沒有獲取到政策相關的基礎數(shù)據(jù)信息。也就說政策的相關基礎信息并不會隨著政策指標層層下達，基層政府需要重新統(tǒng)計政策相關的數(shù)據(jù)信息。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層政策執(zhí)行部門如果要獲取轄區(qū)內(nèi)政策相關數(shù)據(jù)信息，如人口信息，就需要通過不同部門之間的協(xié)調(diào)或者需要重新進行統(tǒng)計。這樣的重復統(tǒng)計工作不僅浪費大量的人力物力，而且會嚴重影響行政效率。

橫向信息共享的不協(xié)同

橫向政府部門間的協(xié)同，也是傳統(tǒng)行政管理中比較突出的問題。在數(shù)字時代背景下，政府部門間在信息共享和傳遞方面的不協(xié)同問題依然存在?？v向政策數(shù)據(jù)信息并不會像政策任務目標一樣層層下達，基層政策執(zhí)行部門的工作人員如果要獲取政策相關基礎信息，經(jīng)常需要協(xié)調(diào)其他橫向部門來取得數(shù)據(jù)。例如，轄區(qū)人員戶籍信息由屬地派出所統(tǒng)一管理，那么人口信息的獲取就需要協(xié)調(diào)當?shù)嘏沙鏊Ｈ欢?，出于保護信息安全的考慮，轄區(qū)派出所也只能向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供人口總數(shù)，而不能提供更為詳細的信息。在缺乏精準數(shù)據(jù)的情況下，基層工作人員為了按時完成任務，只能通過自下而上的摸底排查方式親自收集信息。在調(diào)研中，有基層工作人員指出：“我們所有的摸底工作都是依靠自下而上這種傳統(tǒng)方式，讓網(wǎng)格員給每一個業(yè)主打電話，電話打不通就要上門服務，去敲門問問，一戶一戶的核實，基本上是掃街掃戶。” 因此，橫向政府部門間信息的不協(xié)同依然影響著基層數(shù)據(jù)信息收集工作，數(shù)字技術的應用并沒有減輕基層政府自下而上信息收集的工作量。

基層政策信息的層級加碼

在壓力型體制下，政策目標在縱向政府間傳遞的過程中常常出現(xiàn)層層加碼現(xiàn)象。而在數(shù)字時代，政策的目標任務和數(shù)據(jù)的更新變化，也會隨著層級政府間的傳遞而加碼。正如上文所述，基層自下而上摸底式的傳統(tǒng)數(shù)據(jù)信息收集方式工作效率低，政策執(zhí)行時效性較差，這使得基層應急管理愈加捉襟見肘。在公共衛(wèi)生、公共安全等應急管理中，基層政策執(zhí)行的目標任務和數(shù)據(jù)信息會隨著政策的變化而不斷更新和加碼。例如，在應急政策執(zhí)行中，目標任務要求會從開始的單一人群統(tǒng)計變?yōu)椴煌挲g段人群的分類統(tǒng)計。再如，在生態(tài)環(huán)保政策某些目標任務的完成度方面，會自上而下從70%層層加碼至100%等等。這些政策信息的層層加碼都會促使基層工作人員不斷地重復摸排信息，重復反饋，不斷地增加工作量。因而，大數(shù)據(jù)工具在基層的信息收集過程中作用并不明顯。

數(shù)字治理與基層政策執(zhí)行的懸隔

從理論上說，以快速收集和處理數(shù)據(jù)著稱的數(shù)字技術，對于基層政策執(zhí)行效率和效能的提高應該具有很大幫助。然而，有時數(shù)字技術在基層政策執(zhí)行中卻不能奏效，也就是說，數(shù)字技術的大量應用，并不意味著基層政策的有效執(zhí)行或者基層負擔的減輕。這或許與基層政策執(zhí)行中原有的府際關系以及“條塊”關系問題有著較大的聯(lián)系。從組織間關系來看，政府間縱向、橫向關系是影響政策執(zhí)行效果的重要因素?？v向信息交流的不完全與條塊分割導致的橫向信息壁壘，使得基層數(shù)據(jù)資源整合力度不足，對政策執(zhí)行造成了懸隔。

從縱向看，在政策執(zhí)行中基層政府或自治組織接收的縱向指令信息相對模糊

盡管數(shù)字技術的運用簡便了上級部門的信息收集，并在一定程度上打破層級間阻礙向下傳遞，但是，具體的數(shù)據(jù)信息并不會伴隨政策指令向下傳遞，基層政府只會接收到自上而下多個部門的指令任務。同時，中央與地方政府間的政策距離和政策執(zhí)行的復雜環(huán)境，使得上級政府僅能下達簡要的政策指令任務并給予基層充分細化的空間。在行政發(fā)包制下，這些模糊的任務指令經(jīng)過層層下達，最終發(fā)包給基層政府。然而，模糊的指令任務難以滿足基層政策有效執(zhí)行的需要，尤其是防疫等應急政策的需要。在這樣的政策環(huán)境下，基層工作人員并不能真正享受到數(shù)字治理的實惠，為了獲取數(shù)據(jù)信息常常需要反復的統(tǒng)計和反饋，反而增加了工作量。因此，從基層簡約治理的角度來看，在壓力型體制和行政發(fā)包制的雙重作用下，基層政府作為政策執(zhí)行的終端會收到較為模糊的任務指令，需要自己進行細化和分解，同時會收到自上而下層層加碼后的任務指標，需要在有限的時間內(nèi)盡力完成。

從橫向看，基層政府各部門間信息協(xié)同不足

雖然數(shù)字技術的應用使得信息傳遞不再單純地依賴自上而下的正式渠道，但是行政系統(tǒng)的“條塊”分割導致了橫向部門間信息割據(jù)?；诓煌`屬關系的各部門遵循著不同的信息交流原則，只要上級部門不介入，相關數(shù)據(jù)信息無法實現(xiàn)跨部門的傳遞和共享?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)的政策執(zhí)行部門與其他職能部門政務信息系統(tǒng)也無法做到數(shù)據(jù)資源共享。這一局面進一步加劇了基層工作人員統(tǒng)計數(shù)據(jù)的工作量，其實在基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊社區(qū)，基礎臺賬的建立往往采用挨家挨戶打電話，或者在社區(qū)門口執(zhí)勤挨個查看等最傳統(tǒng)最費時的數(shù)據(jù)收集方式。

從基層治理來看，基層數(shù)字技術工具相對缺乏

基層治理的數(shù)字化或智慧化的實現(xiàn)需要基層數(shù)字技術工具的支撐，這樣才能保證基層實際基礎數(shù)據(jù)工作的完成。然而，基層可能是數(shù)字技術工具應用最薄弱的一環(huán)。在如今治理能力下沉的情境下，亟待從中央、省市到縣區(qū)、鎮(zhèn)街再到村莊（社區(qū)）的數(shù)據(jù)資源協(xié)同體系建設。無論是城鄉(xiāng)基層的智慧社區(qū)建設，還是數(shù)字鄉(xiāng)村建設，都需要數(shù)字技術工具真正落到實處。尤其在當前鄉(xiāng)村振興過程中，更需要考慮鄉(xiāng)村地區(qū)從基礎設施到公共服務的數(shù)字化投入與數(shù)字產(chǎn)品的供給問題，避免產(chǎn)生城鄉(xiāng)間數(shù)字鴻溝。

因此，縱向信息傳遞的不完全、橫向信息共享不協(xié)同，以及基層數(shù)字技術工具的缺乏，最終引致了基層數(shù)據(jù)資源整合力度不足，對基層政策執(zhí)行造成了懸隔。

提升基層政策執(zhí)行的智慧化水平

數(shù)字技術在基層治理中的低效，實際上是“條塊”關系失衡導致的基層政策執(zhí)行困境?？v向信息傳遞的相對模糊、橫向信息共享的不協(xié)同，以及基層數(shù)字技術工具的缺乏，使得基層政策執(zhí)行者們?nèi)匀幻媾R著數(shù)據(jù)資源整合力度不足的問題。為了獲得精準的數(shù)據(jù)信息，基層政府不得不依賴最為傳統(tǒng)的信息收集方式，重復性地開展自下而上的信息統(tǒng)計工作。然而，逐門逐戶的摸底排查在耗費大量行政資源的同時，可能會因為信息統(tǒng)計的滯后而延誤公共政策，尤其是應急政策的有效執(zhí)行。2022年6月，國務院發(fā)布的《關于加強數(shù)字政府建設的指導意見》指出：“實施‘互聯(lián)網(wǎng)+基層治理’行動，構建新型基層管理服務平臺，推進智慧社區(qū)建設，提升基層智慧治理能力。”因此，打破橫向部門之間的信息壁壘，實現(xiàn)縱向信息傳遞的共享，暢通不同政府部門之間信息交流，真正實現(xiàn)基層政策執(zhí)行中數(shù)字技術的賦能，對提高數(shù)字時代基層政策執(zhí)行水平具有重要意義。

基于此，未來無論是智慧城市建設還是數(shù)字鄉(xiāng)村建設，都需要把治理中的老問題與數(shù)字技術帶來的新挑戰(zhàn)結合起來考慮，才能夠真正實現(xiàn)基層智慧治理的目標。具體來說，可以從以下幾個方面推進基層政策執(zhí)行的智慧化：

其一，加強數(shù)據(jù)管理的制度建設，用相關法律法規(guī)規(guī)范數(shù)字技術的應用。對于城鄉(xiāng)間數(shù)字鴻溝、老年人等特殊群體運用智能技術障礙、數(shù)據(jù)信息的安全和保密等新問題，亟待從法律法規(guī)的角度進行規(guī)范和解決。例如，可以出臺類似新加坡智慧城市建設中推出的《個人信息保護法及個人隱私權法令》，從制度層面保障數(shù)字安全，規(guī)避大數(shù)據(jù)使用引起的數(shù)據(jù)泄露和隱私問題。

其二，借助數(shù)字技術的推進，大幅度簡化行政信息縱向傳遞鏈條中的多層控制。在數(shù)字時代，借助數(shù)字技術的推進，信息傳遞鏈條將進一步簡化和透明。在提升公共政策執(zhí)行的智慧化過程中，通過優(yōu)化縱向政府間數(shù)據(jù)信息傳遞通道，在一定程度上可以解決傳統(tǒng)行政體系中的條塊分割、層層加碼的老問題。

其三，在提升城市“一網(wǎng)統(tǒng)管”體系和優(yōu)化“網(wǎng)格化管理”數(shù)字化水平的基礎之上，構建新型基層管理一站式服務平臺。加強地方和基層政府的跨部門合作，實現(xiàn)社區(qū)服務整合，簡化基層社會治理的服務程序。賦能線上和線下融合的基層數(shù)字技術工具，一方面讓公共政策在基層執(zhí)行中真正能夠實現(xiàn)智慧化，另一方面使公眾反饋的問題得到更快捷和更有效的解決，最終提升基層智慧治理能力，實現(xiàn)“無縫隙”的政府治理。

【本文作者為中央財經(jīng)大學政府管理學院教授】

責編：程靜靜／美編：王嘉騏