摘 要:風險防范是超大城市治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要組成部分。新形勢下，由極端氣候災害、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件引發(fā)的系統(tǒng)性風險，在超大城市中不斷積累疊加，呈現(xiàn)非線性、連鎖性和跨域性等特征，并與城市脆弱性耦合產(chǎn)生級聯(lián)效應，導致災害升級演化，對超大城市治理形成嚴峻挑戰(zhàn)。對此，需強化超大城市系統(tǒng)性風險評估與預警，注重風險源頭防范管控，提高城市重大設(shè)施韌性，創(chuàng)新應急協(xié)同機制，積極推進超大城市應急管理體系和能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞:超大城市治理 系統(tǒng)性風險 級聯(lián)效應 風險治理

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

超大城市是現(xiàn)代化發(fā)展的重要載體，匯集了大量人才、產(chǎn)業(yè)、科技等生產(chǎn)要素，已成為國家經(jīng)濟增長的重要引擎、對外開放的關(guān)鍵樞紐和國家治理的有力支撐。然而，在高度密集的生產(chǎn)要素和復雜的社會環(huán)境相互催化之下，超大城市的空間結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)功能、生態(tài)環(huán)境等都面臨著較大的風險挑戰(zhàn)。新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，公共衛(wèi)生事件、極端氣候以及事故災害等在超大城市中頻發(fā)，影響城市生產(chǎn)生活秩序，城市公共安全經(jīng)受重大風險的考驗。超大城市處于風險前沿地帶，是現(xiàn)代社會防災減災的重點，如果防控不及時不到位，可能會引發(fā)系統(tǒng)性風險與社會脆弱性耦合、級聯(lián)，產(chǎn)生“多米諾骨牌效應”或“蝴蝶效應”，給整個經(jīng)濟社會系統(tǒng)造成重大威脅。因而，系統(tǒng)性風險應對已成為超大城市治理的重要任務(wù)之一。

超大城市系統(tǒng)性風險的基本特征

城市化是現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展的強大動力和必由之路。按照國務(wù)院城市規(guī)模劃分標準，城區(qū)常住人口1000萬以上的城市為超大城市。依據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)計圖表：第七次全國人口普查超大、特大城市人口基本情況》，我國現(xiàn)有7個超大城市，分別是上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津。這些超大城市是海內(nèi)外人才、資本與前沿科技等先進生產(chǎn)要素的聚集高地，在政治、經(jīng)濟、文化等方面具有重要影響力和廣泛輻射力。在此背景下，超大城市面臨著更為棘手的脆弱性難題，系統(tǒng)性風險的潛在威脅也更為嚴峻。具體而言，超大城市的風險種類更多、傳播速度更快、演化鏈條更復雜。相較于一般城市風險的線性傳播，超大城市系統(tǒng)性風險更容易升級爆發(fā)、連鎖集聚。同時，不同災種之間還常常耦合傳遞，引發(fā)風險級聯(lián)，城市災害呈現(xiàn)出非線性、連鎖性和跨域性等基本特征。

非線性

超大城市系統(tǒng)性風險具有非線性特征，容易衍生破壞力巨大的次級災害。非線性是指風險爆發(fā)、演化和影響，呈不穩(wěn)定的波動變化。各類復雜的風險相互滲透，多點爆發(fā)，傳統(tǒng)的風險線性演化規(guī)律難以適用，現(xiàn)有的知識、流程和規(guī)范無法有效應對非線性風險帶來的社會無序。社會系統(tǒng)越復雜，風險的非線性特征越凸顯。超大城市系統(tǒng)規(guī)模體量巨大、空間聚集度高、人口結(jié)構(gòu)復雜且流動性大，使之成為各類風險的綜合承載體。與單一風險的線性趨勢變化不同，系統(tǒng)性風險的非線性演化使其災害鏈更加復雜多維，較難識別。此外，城市生命線系統(tǒng)經(jīng)過長周期運行，顯露出不穩(wěn)定性和不確定性，加劇了風險非線性變化。在超大城市建設(shè)過程中，交通運輸系統(tǒng)（公路、鐵路、航空等）、能源動力系統(tǒng)（電力、燃氣、熱力等）、信息傳播系統(tǒng)（電信、網(wǎng)絡(luò)、廣播等）以及生活供應系統(tǒng)（供水、醫(yī)藥、防疫等）等若干子系統(tǒng)，共筑了城市生命線系統(tǒng)。隨著城市人口增長和經(jīng)濟快速發(fā)展，能源消耗不斷攀升、交通運輸壓力過載、生態(tài)環(huán)境脆弱等問題疊加，不斷積累風險能級，達到峰值后致使系統(tǒng)出現(xiàn)脆斷。這也是超大城市系統(tǒng)性風險非線性演化最為顯見的結(jié)果。

連鎖性

超大城市系統(tǒng)性風險具有連鎖性。從風險管理視角來看，連鎖性可以理解為，初始致災因子造成的危害觸發(fā)了另一個或多個災害的發(fā)生。一方面，超大城市面臨的風險，傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)并存，風險多重交織引發(fā)連鎖危機。新形勢下，風險內(nèi)涵和外延更加豐富，時空領(lǐng)域更加寬廣，傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全問題交織出現(xiàn)。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，首次明確強調(diào)要“統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全”。在實踐層面，超大城市的重大設(shè)施、公共服務(wù)等場域都存在著傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全隱患，且兩者相互滲透、牽制、轉(zhuǎn)化。新冠肺炎疫情所引發(fā)的系統(tǒng)性風險就具有典型的連鎖性特征，疫情原本屬于突發(fā)公共衛(wèi)生事件，但其衍生出的醫(yī)療資源擠兌、經(jīng)濟社會發(fā)展減速、社會矛盾增多等重大問題，則超出了傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生事件應對范圍。另一方面，超大城市高度關(guān)聯(lián)的生產(chǎn)生活空間，是災害鏈的潛在來源。超大城市的產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈、價值鏈復雜交錯，一旦系統(tǒng)性風險爆發(fā)，容易形成災害鏈進一步成為風險演化的慣性路徑，將破壞整個城市系統(tǒng)。例如2012年颶風“桑迪”帶來的連鎖性災害，颶風首先引發(fā)海水倒灌，造成城市內(nèi)澇、斷電、斷水等災害，大規(guī)模斷電、斷水又引發(fā)了通信危機、交通危機、能源供給危機、政府信任危機等一系列連鎖危機，引起社會恐慌。在傳統(tǒng)災害和新興風險連鎖傳導時，超大城市更具暴露度和脆弱性。

跨域性

超大城市系統(tǒng)性風險第三個特征是跨域性。超大城市日新月異，人口流動愈加頻繁，風險傳播的行政邊界、時間邊界、災種邊界日趨模糊。例如，上海市常住人口接近2500萬，流動人口超千萬，每日人口流動數(shù)以百萬計。人口流動給城市創(chuàng)造財富與價值的同時，也使得風險傳播突破傳統(tǒng)的行政邊界。此外，系統(tǒng)性風險積累的時間越長，輻射的空間范圍就越廣。就新冠肺炎疫情而言，由于新冠病毒具有一定的潛伏期和高傳染性，不但危及人民群眾生命安全和身體健康，也對城市治理形成巨大挑戰(zhàn)。新冠肺炎疫情是新中國成立以來，在我國發(fā)生的傳播速度最快，感染范圍最廣，防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。2022年新冠疫情在我國局部頻發(fā)，特別是在北京、上海、深圳等超大城市中展現(xiàn)出顯著的跨域性特征，增加了全國疫情防控的難度。在系統(tǒng)性風險治理實踐中，應及時發(fā)覺并阻斷風險跨域傳播，將風險控制在最小的空間范圍內(nèi)，最大程度降低風險治理成本。

超大城市系統(tǒng)性風險的級聯(lián)演化

風險級聯(lián)演化是致災因子與社會脆弱性耦合的結(jié)果。在風險演化進程中，致災因子是風險轉(zhuǎn)化為災害產(chǎn)生破壞性的觸發(fā)點，而社會脆弱性是誘發(fā)風險升級的核心。系統(tǒng)性風險演化機制可識別為，初始致災因子沿著災害鏈非線性傳遞，引發(fā)連鎖性災害，并與社會脆弱性發(fā)生耦合，造成風險升級，衍生出更具沖擊力的次生災害，這種災害升級的演化邏輯可概括為級聯(lián)效應。級聯(lián)效應是指災害中出現(xiàn)的動態(tài)現(xiàn)象，由自然災害、技術(shù)失誤或人為失誤引發(fā)，經(jīng)過非線性傳遞對自然系統(tǒng)、社會經(jīng)濟系統(tǒng)造成連鎖性沖擊。級聯(lián)效應的驅(qū)動因素與社會脆弱性程度緊密關(guān)聯(lián)，社會脆弱性越高，風險就越容易與社會系統(tǒng)發(fā)生耦合，并積聚矛盾形成升級點，災害的破壞力持續(xù)放大，較低水平的災害可能會因此演化為巨災。

超大城市的脆弱性主要來源于城市生命線系統(tǒng)和城市生產(chǎn)生活活動

其一，龐大的生命線系統(tǒng)構(gòu)成了超大城市脆弱性的主要來源。超大城市就像一個完整的生命有機體，交通運輸系統(tǒng)、能源動力系統(tǒng)、信息傳播系統(tǒng)以及生活供應系統(tǒng)等若干子系統(tǒng)共同維護機體有序運行。然而，隨著城市化進程加速，各子系統(tǒng)可能會出現(xiàn)功能過載，超負荷運轉(zhuǎn)等問題，超大城市生命線系統(tǒng)可能面臨解構(gòu)的風險。當某一關(guān)鍵系統(tǒng)遭受風險擾動時，其產(chǎn)生的影響勢必會從局部蔓延至整體，進而影響城市的正常運轉(zhuǎn)。其二，高度密集的人口和大規(guī)模的生產(chǎn)消耗，增加了超大城市脆弱性的暴露程度。相較于農(nóng)村地區(qū)，城市特別是超大城市擁有完備的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)和公共服務(wù)體系，為教育、醫(yī)療、就業(yè)、娛樂等活動提供更多的便利。例如美國紐約、華盛頓、波士頓等大都市圈，占地面積僅約全美國面積的1.5%，卻集中了全國20%的人口，制造業(yè)產(chǎn)值占全國的30%。然而，日趨密集的社會經(jīng)濟活動也增大了系統(tǒng)性風險與城市科技、社會、經(jīng)濟系統(tǒng)間的耦合概率，更大范圍地暴露出城市生命線系統(tǒng)的脆弱性。

轉(zhuǎn)化、蔓延、衍生和耦合是超大城市系統(tǒng)性風險級聯(lián)演化的關(guān)鍵機理

根據(jù)突發(fā)公共事件的演化機理，級聯(lián)演化的機理可以細分為轉(zhuǎn)化機理、蔓延機理、衍生機理和耦合機理。轉(zhuǎn)化機理是指初始災害導致其他災害；蔓延機理是某一突發(fā)事件導致類似事件連續(xù)發(fā)生；衍生機理是指災害發(fā)生后，一些傳統(tǒng)應對或處置措施不力，可能會導致新的災難性事件發(fā)生；耦合機制則是指兩個或兩個以上突發(fā)事件相互影響、相互促進。超大城市系統(tǒng)性風險的級聯(lián)演化是多個機理綜合作用而成，可以概括為：自然風險因子或人類活動風險因子在城市中偶發(fā)，并蔓延至城市生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、社會經(jīng)濟系統(tǒng)中，轉(zhuǎn)化為跨域危機，進一步與城市脆弱性耦合，造成災害升級，給整個城市系統(tǒng)帶來難以預測和估量的破壞。此外，政府在開展風險防控治理工作時，可能會由于對風險認知不全面或處置不力等，導致新的災害衍生出來，增加城市應急管理難度。

正如2011年日本“3·11”大地震產(chǎn)生的級聯(lián)效應，地震引發(fā)了多次高達10米以上的海嘯，有關(guān)部門對海嘯預警失誤，造成大量人員傷亡以及巨額的經(jīng)濟財產(chǎn)損失。地震和海嘯造成城市生命線系統(tǒng)的巨大破壞，引發(fā)日本乃至全球重要物資供應鏈斷裂。由于地震的巨大沖擊和人為因素，日本福島核電站發(fā)生爆炸，核泄漏對陸地、海洋以及大氣均造成了嚴重污染，并危及鄰國及臨近海域。在整個風險應對環(huán)節(jié)中，政府與民眾間缺乏有效的風險溝通，民眾焦慮情緒蔓延，衍生出政府信任危機。由此可以發(fā)現(xiàn)，超大城市中系統(tǒng)性風險經(jīng)過多種演化機理疊加后級聯(lián)升級，單一的災害沖擊最終會成為巨災，同時也暴露出城市系統(tǒng)性風險治理能力的短板。

阻斷超大城市風險級聯(lián)演化亟需創(chuàng)新城市應急管理體系

系統(tǒng)性風險經(jīng)級聯(lián)演化造成的巨大破壞力，遠遠超出城市風險應急能力范圍。傳統(tǒng)的應急管理體系應對系統(tǒng)性風險的薄弱之處，主要體現(xiàn)在三個方面。首先，對于新興的系統(tǒng)性風險認知不全面，缺乏科學有效的風險評估。風險評估是開展風險治理的前提和基礎(chǔ)，如果無法對系統(tǒng)性風險進行科學研判、評估，將影響風險預警、應對、恢復等一系列后續(xù)工作。其次，系統(tǒng)性風險防控治理存在協(xié)同失調(diào)問題。系統(tǒng)性風險經(jīng)級聯(lián)演化帶來的危害往往是跨域性的，單靠城市獨立進行風險防控工作，無法阻止風險持續(xù)外溢和放大。再者，城市綜合承載壓力過大，城市生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟系統(tǒng)的脆弱性愈加凸顯?？傊鎸︼L險的復雜性、不穩(wěn)定性以及不確定性增強，已有的城市應急管理體系無法滿足系統(tǒng)性風險治理的需要。

超大城市系統(tǒng)性風險的治理策略

超大城市的系統(tǒng)性風險經(jīng)由自然環(huán)境與人類生產(chǎn)活動的互動、關(guān)聯(lián)，在復雜且脆弱的城市生命線系統(tǒng)中級聯(lián)演化，對城市風險防范能力形成重大考驗。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出要“提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控”?；诔蟪鞘邢到y(tǒng)性風險展現(xiàn)出的非線性、連鎖性和跨域性的特征以及風險級聯(lián)演化機理，在系統(tǒng)性風險防控實踐中，需著重關(guān)注風險的源頭、風險升級、次生災害、城市脆弱性等重要因素，避免或減少級聯(lián)效應帶來的危害。具體而言，應重點從以下幾個方面提高超大城市系統(tǒng)性風險防控能力。

加強城市系統(tǒng)性風險評估，注重風險源頭防范管控

治理系統(tǒng)性風險的各種“疑難雜癥”，首先需要科學認識和分析風險，并精確把握引發(fā)風險的重點領(lǐng)域和重點對象，增強風險治理的預見性和敏捷度，發(fā)現(xiàn)風險早處置、早化解。一方面，全面開展城市系統(tǒng)性風險評估工作，科學認識和系統(tǒng)把握城市風險。全面的風險分析和評價，必須端穩(wěn)“望遠鏡”，架起“顯微鏡”，站在戰(zhàn)略全局的高度，全覆蓋、無死角地對城市各類風險進行深度“掃描”和系統(tǒng)檢視。衛(wèi)生、運輸、能源、信息通訊等領(lǐng)域是超大城市系統(tǒng)性風險的要害系統(tǒng)，應定期對這些重點區(qū)域、重大工程開展風險評估，編制風險防治區(qū)劃圖，制定落實風險管控措施。另一方面，強化風險監(jiān)測預警，阻斷風險鏈式擴展。充分利用物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、遙感、移動通信等技術(shù)提高風險監(jiān)測感知能力，優(yōu)化災害監(jiān)測站網(wǎng)布局。提升城市科學化、精細化、智能化風險監(jiān)測預警水平。堅持預防為主的原則，做到關(guān)口前移、重心下移，綜合運用人防物防技防等手段，真正把系統(tǒng)性風險消弭在萌芽之時、成災之前。

優(yōu)化應急協(xié)同機制，推進不同地域、部門、層級協(xié)調(diào)聯(lián)動

《全球風險評估報告2022》（The Global Risks Report 2022）指出，大部分關(guān)鍵風險涉及整個社會聯(lián)動，不僅需要不同部門和地區(qū)共同參與，還需要不同部門和地區(qū)間更有效的互動。超大城市面臨的系統(tǒng)性風險具有跨域性的特點，在風險治理過程中需要來自不同地域、不同部門、不同層級的各個主體有效聯(lián)動。首先，跨區(qū)域聯(lián)動應統(tǒng)一應急管理工作流程和業(yè)務(wù)標準，建立健全聯(lián)合指揮、災情通報、資源共享、跨域救援等機制。其次，強化不同部門協(xié)同要充分發(fā)揮相關(guān)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的統(tǒng)籌作用，發(fā)揮好應急管理部門的綜合優(yōu)勢和各職能部門的專業(yè)優(yōu)勢，明確不同部門在風險評估、預警、防治、物資保障等方面的工作職責。再次，跨層級協(xié)作不僅需要堅持上級組織的統(tǒng)一領(lǐng)導，還需要上級對下級進行必要的、充分的授權(quán)，做到有收有放、收放自如。

提高重大設(shè)施設(shè)防水平，構(gòu)建韌性的城市生命線系統(tǒng)

與脆弱性相對的韌性城市生命線能在面對風險或災害擾動時，維持或較快恢復自身基本功能，降低城市災害沖擊以維持社會正常秩序。根據(jù)《中國城市化2.0：超級都市圈》報告預測，到2030年，中國城市化率將達到75%。這意味著未來需要建造更多更具韌性的基礎(chǔ)設(shè)施工程,以滿足不斷擴大的城市生活需要。具體而言，應著力提升地震災害、氣象災害等自然災害防御工程標準和重點基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)防標準。完善網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施空間布局，積極推進智能化防控技術(shù)應用，增強可替代性，提升極端條件下抗損毀和快速恢復能力。加強城市內(nèi)澇治理，實施管網(wǎng)和泵站建設(shè)與改造、排澇通道建設(shè)、雨水源頭減排工程。加快推進城市群、重要口岸、主要產(chǎn)業(yè)及能源基地、自然災害多發(fā)地區(qū)的多通道、多方式、多路徑交通建設(shè)，提升交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)韌性。

增強應急管理適應性，完善超大城市風險治理體系

面對超大城市系統(tǒng)性風險的不確定性，著力構(gòu)建上下貫通、左右聯(lián)動的風險治理體系，提高城市應急管理適應性。首先，形成科學合理的城市應急組織指揮體系，建設(shè)強有力的應急指揮部，對城市風險防控、災害救援工作進行統(tǒng)一領(lǐng)導、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動。其次，在堅持應急部門統(tǒng)一領(lǐng)導的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮專家、企業(yè)、公眾等非政府應災力量的作用，為超大城市系統(tǒng)性風險防控提供科學研判、物資保障和輿論環(huán)境。進一步推動結(jié)構(gòu)優(yōu)化、制度創(chuàng)新和觀念轉(zhuǎn)型，使城市應急管理體系成為更加開放的系統(tǒng)。

借鑒國外應急管理有益做法，積極推進城市風險治理體系和能力的現(xiàn)代化

超大城市風險治理體系是我國國家應急管理體系的重要組成部分，應充分發(fā)揮我國應急管理體系的特色和優(yōu)勢，借鑒國外應急管理有益做法，積極推進城市風險治理體系和能力的現(xiàn)代化。著眼于未來，在應對各類復雜風險挑戰(zhàn)時應該分清和抓住重點，把防范化解系統(tǒng)性風險放在首位，在我國特色應急管理體系指導下，精準防控和有效治理風險，解決好重大風險危機，牢牢地捍衛(wèi)和守護安全發(fā)展的底線，推進我國現(xiàn)代化事業(yè)蓬勃發(fā)展。

【本文作者為上海交通大學國際應急治理研究院研究員；本文系國家自然科學基金項目“智慧城市建設(shè)中的多元主體協(xié)同、治理網(wǎng)絡(luò)與演化機理研究”（項目編號：71974057）、上海市教育委員會和上海市教育發(fā)展基金會“曙光計劃”項目（項目編號：21SG49）階段性成果】

參考文獻

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責編：程靜靜／美編：王嘉騏