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基層金融體系治理難點(diǎn)及對(duì)策建議

【摘要】基層金融體系存在治理混亂、資金占用、關(guān)聯(lián)交易、違規(guī)吸收存款、盲目追求資產(chǎn)擴(kuò)張等現(xiàn)象。一些基層金融公司治理不健全、經(jīng)營(yíng)不穩(wěn)健、監(jiān)管不到位、行政干預(yù)較多、投資者風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)差等是造成基層金融違法違規(guī)的根源。要以本輪機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整為契機(jī),深化金融穩(wěn)定和發(fā)展機(jī)制改革,著重完善地方金融監(jiān)管體系,優(yōu)化基層金融監(jiān)管,強(qiáng)化金融亂象專項(xiàng)整治,完善金融機(jī)構(gòu)公司治理,強(qiáng)化金融科技應(yīng)用,有效管控金融風(fēng)險(xiǎn)、保障金融穩(wěn)定。

【關(guān)鍵詞】基層金融 金融亂象 金融風(fēng)險(xiǎn) 基層治理 【中圖分類號(hào)】F830 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)是金融監(jiān)管的基礎(chǔ)任務(wù)。黨中央部署金融穩(wěn)定和發(fā)展體制機(jī)制改革以及黨中央國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后,2023年4月28日,習(xí)近平總書記主持召開中共中央政治局會(huì)議強(qiáng)調(diào),要有效防范化解重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn),統(tǒng)籌做好中小銀行、保險(xiǎn)和信托機(jī)構(gòu)改革化險(xiǎn)工作。基層金融在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有不可替代的功能,但近年來(lái)基層金融體系積累的風(fēng)險(xiǎn)不斷暴露,甚至出現(xiàn)形式多樣的違法違規(guī)現(xiàn)象。強(qiáng)化基層金融機(jī)構(gòu)建設(shè)、完善基層金融公司治理、提升基層金融監(jiān)管水平、加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)等成為重要的任務(wù)。

部分基層金融機(jī)構(gòu)存在風(fēng)險(xiǎn)

金融機(jī)構(gòu)基層分支機(jī)構(gòu)、地方中小銀行以及地方中小金融機(jī)構(gòu)及其產(chǎn)品與服務(wù)構(gòu)成了基層金融體系。除了國(guó)有商業(yè)銀行、股份制銀行的基層分支機(jī)構(gòu)外,我國(guó)數(shù)量眾多的城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、信用社、村鎮(zhèn)銀行等是基層金融機(jī)構(gòu)主力軍。截至2021年末,我國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)為4602家,其中基層中小銀行3975家?;鶎咏鹑跒閷?shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支撐,但近年來(lái)風(fēng)險(xiǎn)暴露較為嚴(yán)重,特別是中小銀行成為金融風(fēng)險(xiǎn)暴露的重點(diǎn)領(lǐng)域。2018年至2021年,我國(guó)處置高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)627家,不良貸款處置規(guī)模高達(dá)2.6萬(wàn)億元。人民銀行《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告(2021)》指出,農(nóng)村商業(yè)銀行和村鎮(zhèn)銀行高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)高達(dá)393家,占全部高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)比重達(dá)93%。

資金占用?;鶎咏鹑跈C(jī)構(gòu)股東較為多元,由于個(gè)別金融機(jī)構(gòu)股東資質(zhì)不甚合規(guī),股權(quán)結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜,基層金融機(jī)構(gòu)控制權(quán)較為混亂,較難構(gòu)建規(guī)范的股權(quán)管理架構(gòu)和控制權(quán)體系。一方面,股權(quán)結(jié)構(gòu)較為分散,可能使管理層或個(gè)別高管成為具有控制權(quán)的內(nèi)部人。另一方面,部分股東實(shí)質(zhì)上是為不具有資質(zhì)的投資人進(jìn)行“股份代持”,還有部分股東通過(guò)多個(gè)投資人或機(jī)構(gòu)分散隱秘持股,形成大股東一股獨(dú)大。

以中小銀行為例,在一股獨(dú)大情況下,銀行在日常業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)中極容易被大股東操縱,形成資金違規(guī)占用,使銀行成為大股東或利益相關(guān)者的“提款機(jī)”。在大股東操縱方面最典型的案例是包商銀行。風(fēng)險(xiǎn)暴露前夕的包商銀行機(jī)構(gòu)股東數(shù)為79個(gè),而明確為“明天系”機(jī)構(gòu)股東數(shù)為35戶,持股比例更是高達(dá)89.3%。 “明天系”通過(guò)209家空殼公司、347筆借款,形成股東占款1560億元,并且悉數(shù)形成壞賬。

與股權(quán)結(jié)構(gòu)一股獨(dú)大形成鮮明對(duì)比的是,股權(quán)過(guò)度分散使股東無(wú)法對(duì)基層金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效控制,實(shí)際控制權(quán)掌握在管理層或個(gè)別人手中,形成內(nèi)部人控制。在內(nèi)部人操控下,金融機(jī)構(gòu)資金較大部分被運(yùn)用在股東、關(guān)聯(lián)方等主體,關(guān)聯(lián)交易、利益輸送和違規(guī)操作等屢見不鮮。

違規(guī)吸納存款。受制于監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、合規(guī)要求和空間約束,一些基層金融機(jī)構(gòu)在資產(chǎn)負(fù)債匹配和期限匹配等領(lǐng)域面臨實(shí)質(zhì)難題,“主動(dòng)負(fù)債”訴求不斷增強(qiáng)?;鶎咏鹑跈C(jī)構(gòu)“主動(dòng)負(fù)債”的途徑主要有三個(gè):一是直接或間接通過(guò)銀行間市場(chǎng)獲得資金,比如同業(yè)業(yè)務(wù);二是在業(yè)務(wù)轄區(qū)內(nèi)開展高息攬儲(chǔ);三是通過(guò)與第三方機(jī)構(gòu)合作以理財(cái)產(chǎn)品或其他方式“迂回”獲得資金。第一種方式透明度要求較高,資金期限較短,主要用于短期流動(dòng)性管理需要,當(dāng)然也有部分機(jī)構(gòu)進(jìn)行較大規(guī)模的同業(yè)主動(dòng)負(fù)債。第二種方式主要競(jìng)爭(zhēng)相對(duì)有限的轄區(qū)內(nèi)存款。有的機(jī)構(gòu)為吸收存款同時(shí)又符合監(jiān)管要求,就通過(guò)“返利”“加息券”“延期支付”“以貸轉(zhuǎn)存”等方式迂回進(jìn)行。第三種方式是利用互聯(lián)網(wǎng)金融違規(guī)逾越轄區(qū)空間限制,進(jìn)行異地吸收存款類資金。

追求資產(chǎn)快速擴(kuò)張。在利益驅(qū)使和業(yè)績(jī)要求下,部分基層金融機(jī)構(gòu)特別是中小銀行具有迅速做大資產(chǎn)負(fù)債表及其他業(yè)務(wù)的內(nèi)在沖動(dòng)。一方面,中小金融機(jī)構(gòu)通過(guò)金融市場(chǎng)業(yè)務(wù)迅速增加非信貸資金運(yùn)用,大幅提高債券、股權(quán)和其他投資、非標(biāo)資產(chǎn)等的比重,表內(nèi)非信貸資產(chǎn)急速膨脹。另一方面,中小金融機(jī)構(gòu)通過(guò)與第三方機(jī)構(gòu)合作大肆開展資產(chǎn)管理等表外業(yè)務(wù),迅速增加表外“管理”資產(chǎn)規(guī)模。在這兩方面的操作之下,部分中小金融機(jī)構(gòu)迅速提升其在金融部門中的“地位”。但是,這存在三個(gè)方面風(fēng)險(xiǎn):一是期限長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高的非信貸資產(chǎn)主要是通過(guò)期限短的“主動(dòng)負(fù)債”來(lái)進(jìn)行的,潛藏流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。二是非標(biāo)、股權(quán)等部分資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重大,資本金占用多,對(duì)資本補(bǔ)充提出更高要求。三是通過(guò)第三方機(jī)構(gòu)合作資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)獲得資金成本較高,并且增加風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)性和復(fù)雜性。

基層金融體系存在風(fēng)險(xiǎn)的根源

一些基層金融機(jī)構(gòu)公司治理不健全。股東、董事會(huì)、管理層、監(jiān)事會(huì)等內(nèi)部治理要素以及利益相關(guān)者、法律法規(guī)、媒體、政府干預(yù)等外部治理要素等共同影響金融機(jī)構(gòu)的公司治理。一些基層金融機(jī)構(gòu)公司治理主要存在五個(gè)方面問(wèn)題。一是股東權(quán)責(zé)難以清晰界定,出資人缺位與越位并存較為普遍,部分金融機(jī)構(gòu)發(fā)展戰(zhàn)略缺失、運(yùn)營(yíng)混亂、治理失效。二是實(shí)際控制權(quán)難以有效穿透,存在隱藏實(shí)際控制人、隱瞞關(guān)聯(lián)關(guān)系、隱形股東、股權(quán)代持、表決權(quán)委托、一致行動(dòng)約定等隱匿行為,股東大會(huì)流于形式或難以發(fā)揮監(jiān)督職能。三是委托代理關(guān)系難以明確界定,部分機(jī)構(gòu)股東大會(huì)、董事會(huì)難以有效履職,董事長(zhǎng)或部分高管成為實(shí)際控制人。四是激勵(lì)約束機(jī)制難以有效匹配,部分金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)薪酬市場(chǎng)化趨勢(shì)日益明顯,過(guò)度追求短期資產(chǎn)、收入和利益增進(jìn),員工和機(jī)構(gòu)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)敏感度降低、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)承受度提升、對(duì)長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)警惕度降低。五是風(fēng)險(xiǎn)管控和內(nèi)部控制體系未能動(dòng)態(tài)及時(shí)保障,部分機(jī)構(gòu)風(fēng)控和內(nèi)控?zé)o法動(dòng)態(tài)匹配機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債、表內(nèi)表外和期限管理等的穩(wěn)健需要。

一些基層金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)發(fā)展不穩(wěn)健。金融機(jī)構(gòu)特別是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)主要發(fā)揮信用轉(zhuǎn)換、期限轉(zhuǎn)換、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換和收益轉(zhuǎn)換等作用,需要依托穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)來(lái)進(jìn)行,但是,以個(gè)別中小銀行為代表的一些基層金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)方面存在四個(gè)重要問(wèn)題。

在信用轉(zhuǎn)換方面,由于大股東操縱、內(nèi)部人控制、關(guān)聯(lián)交易等沖擊下,中小銀行資產(chǎn)負(fù)債錯(cuò)配較為嚴(yán)重,信用轉(zhuǎn)換不暢,信用風(fēng)險(xiǎn)偏高。2017年前,城市商業(yè)銀行不良貸款率在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)低于國(guó)有商業(yè)銀行,但是,2018年以來(lái),城商行不良貸款率快速攀升,農(nóng)商行不良貸款率同樣快速上升并處在約3.5%的較高水平上。

在期限轉(zhuǎn)換方面,中小銀行將較大規(guī)模資產(chǎn)配置于長(zhǎng)期資產(chǎn)甚至長(zhǎng)期非信貸資產(chǎn)以期獲得更高收益,各項(xiàng)貸款占資金運(yùn)用的比例從2010年初的68.8%下降至2017年底的49.9%,近幾年緩慢回升至60%左右。資金大量配置于長(zhǎng)期資產(chǎn),而較大比重負(fù)債卻是來(lái)自銀行間市場(chǎng)甚至是跨越空間約束的異地市場(chǎng)。雖然期限管理是銀行“本職”工作,但過(guò)度的資產(chǎn)負(fù)債及期限錯(cuò)配則潛藏重大風(fēng)險(xiǎn)。

在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換中,中小銀行雖認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)在儲(chǔ)蓄者和借貸者之間進(jìn)行結(jié)構(gòu)性再分布,但沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到自身資產(chǎn)負(fù)債、期限轉(zhuǎn)換中可能創(chuàng)造新的風(fēng)險(xiǎn)或復(fù)雜關(guān)聯(lián)性。特別是通過(guò)第三方網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)涉及的風(fēng)險(xiǎn)更為復(fù)雜。

在收益轉(zhuǎn)換中,中小銀行傳統(tǒng)信貸業(yè)務(wù)面臨挑戰(zhàn),疊加多重因素,凈息差不斷縮小。2017年3月至2022年3月,城商行和農(nóng)商行凈息差分別下降24個(gè)和62個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)商行信貸業(yè)務(wù)面臨凈息差大幅縮小的窘境,轉(zhuǎn)而過(guò)度追求高收益資產(chǎn),但對(duì)長(zhǎng)久期資產(chǎn)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和高風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的資本金占用及資本補(bǔ)充壓力缺乏充分準(zhǔn)備。

一些基層金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理待提升?;鶎咏鹑跈C(jī)構(gòu)監(jiān)管整體有效,保障金融機(jī)構(gòu)和金融體系整體穩(wěn)定,但是,個(gè)別監(jiān)管機(jī)構(gòu)職員被金融機(jī)構(gòu)所腐蝕、俘獲和利用,對(duì)基層金融機(jī)構(gòu)的違法違規(guī)行為視而不見,監(jiān)管有效性在個(gè)別地區(qū)或領(lǐng)域有所弱化。僅2020年,原銀保監(jiān)會(huì)系統(tǒng)共受理檢舉控告類信訪舉報(bào)1231件,立案160件,處分164人。

一些地方政府干預(yù)基層金融較普遍。地方政府對(duì)基層金融機(jī)構(gòu)的影響主要通過(guò)股權(quán)控制和政策施壓等渠道進(jìn)行。部分基層金融機(jī)構(gòu)股東來(lái)自地方政府、平臺(tái)公司或地方國(guó)有企業(yè),地方政府可通過(guò)股權(quán)關(guān)系對(duì)基層金融機(jī)構(gòu)施加影響,使其直接或間接為地方提供融資。同時(shí),地方政府通過(guò)窗口指導(dǎo)等方式要求中小銀行要支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園開發(fā)等,平臺(tái)公司或國(guó)有企業(yè)利用政府隱性擔(dān)保等獲得大量資金。地方政府還可能要求地方金融機(jī)構(gòu)購(gòu)買平臺(tái)公司發(fā)行的城投債,進(jìn)一步為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展融資。前者使中小銀行的公司治理受到較大影響,難以建立現(xiàn)代公司治理體系;后者使得中小銀行的經(jīng)營(yíng)發(fā)展偏離監(jiān)管或合規(guī)要求。

金融投資者風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較淡薄。國(guó)內(nèi)投資者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)收益匹配的認(rèn)識(shí)不夠深度,過(guò)度追求儲(chǔ)蓄或投資的高收益。2021年前,犯罪分子利用基層金融機(jī)構(gòu)特別是中小基層金融機(jī)構(gòu)流程、風(fēng)控和內(nèi)控等漏洞,以理財(cái)產(chǎn)品為名,利用高額利息回報(bào)為誘餌,騙取金融投資者投資款,并且資金可能進(jìn)入犯罪分子賬戶而非金融機(jī)構(gòu)賬戶。金融投資者對(duì)這種跨區(qū)域高息攬儲(chǔ)或高回報(bào)理財(cái)產(chǎn)品缺乏足夠的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知,在追求高回報(bào)中陷入了各式金融陷阱之中。

基層金融體系治理的難點(diǎn)與堵點(diǎn)

多元跨區(qū)經(jīng)營(yíng)內(nèi)生訴求與轄區(qū)經(jīng)營(yíng)制度約束的博弈。在金融市場(chǎng)化、多元化和跨界化經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)日益顯著的條件下,基層金融機(jī)構(gòu)面臨日益嚴(yán)峻的經(jīng)營(yíng)壓力,特別是大型國(guó)有銀行和股份制銀行經(jīng)營(yíng)下沉、普惠金融開展以及互聯(lián)網(wǎng)金融興起使得基層金融機(jī)構(gòu)面臨巨大的競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。2018年底,農(nóng)商行凈息差比國(guó)有行和股份行高88個(gè)和110個(gè)基點(diǎn),但2022年3月底農(nóng)商行凈息差比國(guó)有行和股份行僅高8個(gè)和3個(gè)基點(diǎn)。地方中小銀行依托凈息差為主要收入和利潤(rùn)來(lái)源的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)模式受到實(shí)質(zhì)性沖擊,機(jī)構(gòu)希望通過(guò)跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)、數(shù)字化轉(zhuǎn)型以及加大金融市場(chǎng)業(yè)務(wù)的訴求非常急迫。在轉(zhuǎn)型過(guò)程中,部分基層金融機(jī)構(gòu)對(duì)政策制度熟知不深入、對(duì)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)識(shí)不全面、對(duì)合規(guī)要求理解不到位、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控部署不充分,部分基層金融機(jī)構(gòu)面臨重大風(fēng)險(xiǎn)。

金融發(fā)展與金融監(jiān)管的職能偏差。不管是中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu),還是派出機(jī)構(gòu)或地方金融監(jiān)管管理機(jī)構(gòu),均更加注重金融機(jī)構(gòu)數(shù)量增長(zhǎng)、金融業(yè)務(wù)規(guī)模擴(kuò)大、金融業(yè)增加值提升等金融發(fā)展事項(xiàng),金融發(fā)展職能顯著強(qiáng)于金融監(jiān)管職能。個(gè)別金融管理機(jī)構(gòu)鼓勵(lì)或主動(dòng)促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)、業(yè)務(wù)和邊界擴(kuò)張,而對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)和消費(fèi)者保護(hù)問(wèn)題則關(guān)注不夠、力度不足,使基層金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)難以得到及時(shí)有效的揭示和處置。這使得風(fēng)險(xiǎn)暴露難以起到警示和出清的作用。

行政化干預(yù)與市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的統(tǒng)籌。基層金融機(jī)構(gòu)立足于地方經(jīng)濟(jì),但是,容易受到一些地方政府的行政干預(yù)進(jìn)而逐步偏離市場(chǎng)化運(yùn)作軌道、逐步累積金融風(fēng)險(xiǎn)。以擔(dān)保業(yè)務(wù)為例,地方政府經(jīng)常設(shè)立擔(dān)?;鹕踔翐?dān)保機(jī)構(gòu)來(lái)為企業(yè)融資服務(wù),并在制度設(shè)計(jì)上要求“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)決定”,即采用市場(chǎng)化運(yùn)作原則。但是,一些地方政府為了完成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)任務(wù),可能出現(xiàn)行政性指示政府性擔(dān)?;鸹驌?dān)保機(jī)構(gòu)來(lái)為各類高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目融資進(jìn)行擔(dān)保,最終演變?yōu)?ldquo;政府決定、市場(chǎng)執(zhí)行”。更有甚者,存在利益輸送問(wèn)題。

金融科技應(yīng)用與傳統(tǒng)監(jiān)管舉措的技術(shù)矛盾?;鶎咏鹑跈C(jī)構(gòu)發(fā)展和業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型深入推進(jìn),諸多基層金融機(jī)構(gòu)不僅建立自有網(wǎng)絡(luò)平臺(tái),而且設(shè)立與外部合作的接口。這為基層金融機(jī)構(gòu)擺脫地域限制提供了技術(shù)支撐,也給基層金融資金運(yùn)用、資金籌集等領(lǐng)域的“擦邊球”行為提供了“便利”。但是,傳統(tǒng)金融監(jiān)管是以機(jī)構(gòu)為主體、以轄區(qū)為邊界、以業(yè)務(wù)許可為抓手的監(jiān)管機(jī)制,對(duì)于第三方平臺(tái)、轄區(qū)外機(jī)構(gòu)及互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)等的監(jiān)管舉措仍不充分、不及時(shí)或缺乏針對(duì)性?;鶎咏鹑跈C(jī)構(gòu)通過(guò)金融科技支撐下的資金籌集和資金運(yùn)營(yíng)等違規(guī)違法行為較難受到及時(shí)有效的監(jiān)管,成為基層金融風(fēng)險(xiǎn)涉及面最廣、人數(shù)最多、關(guān)聯(lián)最復(fù)雜的問(wèn)題。更值得注意的是,通過(guò)網(wǎng)絡(luò)第三方平臺(tái)進(jìn)行資金籌集,刻意模糊存款和理財(cái)?shù)膶傩裕菇鹑谙M(fèi)者維權(quán)面臨巨大困難。

加強(qiáng)基層金融治理的對(duì)策建議

我國(guó)基層金融監(jiān)管和治理整體有效,為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了良好保障。為了更好地服務(wù)地方發(fā)展,有效破解基層金融體系治理難點(diǎn)痛點(diǎn),基層金融體系需要以本輪黨中央國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革為契機(jī),深化金融穩(wěn)定和發(fā)展機(jī)制改革,著重優(yōu)化地方金融監(jiān)管體系,強(qiáng)化金融監(jiān)管職能,加強(qiáng)監(jiān)管,優(yōu)化治理,改進(jìn)經(jīng)營(yíng),把控風(fēng)險(xiǎn),以保障基層金融平穩(wěn)健康發(fā)展。

深化基層金融亂象整治,有效處置基層金融風(fēng)險(xiǎn)。一是專項(xiàng)整治。監(jiān)管部門強(qiáng)化對(duì)基層金融機(jī)構(gòu)、產(chǎn)品和服務(wù)等的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè),著重在資金占用、違規(guī)吸收存款、違規(guī)開展理財(cái)業(yè)務(wù)、依托第三方進(jìn)行金融服務(wù)等領(lǐng)域開展專項(xiàng)整治,重點(diǎn)提升基層金融資金來(lái)源、資金運(yùn)用、機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)管理等水平。嚴(yán)厲打擊通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等方式變相、違規(guī)或違法吸收存款的行為。二是機(jī)構(gòu)處置。著力對(duì)中高風(fēng)險(xiǎn)基層金融機(jī)構(gòu)特別是中小銀行的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和處置,加大不良貸款處置力度,采用直接注資重組、同業(yè)收購(gòu)合并、設(shè)立處置基金、設(shè)立過(guò)橋銀行、引進(jìn)新投資者以及市場(chǎng)退出等方式針對(duì)性處置問(wèn)題機(jī)構(gòu)。三是資本補(bǔ)充。完善基層金融機(jī)構(gòu)資本金補(bǔ)充機(jī)制,夯實(shí)股東出資責(zé)任,開辟多渠道資本金補(bǔ)充機(jī)制,有效統(tǒng)籌內(nèi)源式資本補(bǔ)充和外延式資本補(bǔ)充,充分利用專項(xiàng)債政策紅利,提升基層金融機(jī)構(gòu)資本金充足率。四是差異應(yīng)對(duì)。注重差異化監(jiān)管,必要情況下采取“一行一策”有效處置。對(duì)小機(jī)構(gòu)合并或重組成為大機(jī)構(gòu)要進(jìn)行科學(xué)分析,尤其需要對(duì)合并重組后機(jī)構(gòu)的公司治理體系、資本金及其補(bǔ)充機(jī)制、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)及風(fēng)險(xiǎn)管控等深入評(píng)估,避免當(dāng)前小風(fēng)險(xiǎn)演化為未來(lái)大風(fēng)險(xiǎn)。

加快管理體制機(jī)制改革,疏解基層金融治理堵點(diǎn)。第一,依托本次金融監(jiān)管體系改革,加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)管和行為監(jiān)管,完善地方金融監(jiān)管體系,提升基層金融監(jiān)管質(zhì)效,注重強(qiáng)化機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)許可、存貸款、理財(cái)、跨區(qū)域業(yè)務(wù)等重點(diǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管,著力加強(qiáng)對(duì)基層金融機(jī)構(gòu)公司治理的有效監(jiān)管,加大對(duì)資本金、金融市場(chǎng)業(yè)務(wù)、債券、股權(quán)及其他投資、流動(dòng)性等的監(jiān)管力度。第二,進(jìn)一步強(qiáng)化金融監(jiān)管中央事權(quán)和地方金融監(jiān)管職能,減少甚至消除地方政府對(duì)基層金融機(jī)構(gòu)的行政干預(yù),充分尊重并保障基層金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)主體地位,提升基層金融機(jī)構(gòu)自主經(jīng)營(yíng)水平。第三,加快推進(jìn)省聯(lián)社管理制度改革,著重完善基層金融機(jī)構(gòu)特別是農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行等的管理機(jī)制,為農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行等基層金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化運(yùn)行提供體制保障。

完善基層金融公司治理,提升內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管控績(jī)效。落實(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)于金融機(jī)構(gòu)公司治理的政策要求,在黨的領(lǐng)導(dǎo)、股東或控制權(quán)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和管理層、風(fēng)險(xiǎn)控制、關(guān)聯(lián)交易、市場(chǎng)紀(jì)律、其他利益相關(guān)者等領(lǐng)域強(qiáng)化治理改進(jìn),形成有效、合規(guī)、穩(wěn)慎、透明的現(xiàn)代治理體系。嚴(yán)格股東準(zhǔn)入,健全退出機(jī)制,優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu),提高股東權(quán)責(zé)對(duì)等要求,著重加大關(guān)聯(lián)交易和并表管理的監(jiān)管,特別要強(qiáng)化對(duì)大股東和管理層的有效監(jiān)管,杜絕大股東資金占用、管理層內(nèi)部人控制和多樣化利益輸送。在加強(qiáng)金融監(jiān)管同時(shí),著力提高基層金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理水平和內(nèi)部控制績(jī)效,筑牢基層金融風(fēng)險(xiǎn)防控第一道防線。

深化金融科技應(yīng)用,規(guī)范平臺(tái)經(jīng)濟(jì)行為?;鶎咏鹑跈C(jī)構(gòu)要順應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì),充分利用新興技術(shù),提升金融科技應(yīng)用水平,著力產(chǎn)品、服務(wù)和運(yùn)營(yíng)等數(shù)字化創(chuàng)新,更加有效服務(wù)“三農(nóng)”、中小微企業(yè)、小城鎮(zhèn)及縣鄉(xiāng)居民。著重規(guī)范基層金融數(shù)字化行為,強(qiáng)化對(duì)金融消費(fèi)者或金融投資者法律、合規(guī)和風(fēng)險(xiǎn)教育,杜絕基層金融機(jī)構(gòu)通過(guò)第三方機(jī)構(gòu)違規(guī)違法吸收存款或違規(guī)騰挪資金。監(jiān)管機(jī)構(gòu)要強(qiáng)化金融科技應(yīng)用,提升監(jiān)管科技水平,著重解決金融科技創(chuàng)新與傳統(tǒng)監(jiān)管模式的技術(shù)性難題。規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)行為,強(qiáng)化第三方機(jī)構(gòu)金融業(yè)務(wù)監(jiān)管,堅(jiān)決打擊監(jiān)管規(guī)避和監(jiān)管套利行為。

(作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所研究員、國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室金融法律與金融監(jiān)管研究基地主任)

【注:本文系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院創(chuàng)新工程A類項(xiàng)目“系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)與我國(guó)金融監(jiān)管改革”(項(xiàng)目編號(hào):2018JRSA01)與中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)情調(diào)研重大項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào):GQZD2022016)階段性研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①中國(guó)人民銀行:《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告(2021)》,2021年9月。

②鄭聯(lián)盛:《當(dāng)前銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)公司治理需要解決五大“頑疾”》,《北大金融評(píng)論》,2020年第5期。

責(zé)編/李一丹 美編/宋揚(yáng)

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