【摘要】提出、傳播和實踐地區(qū)性與全球性的國際合作倡議，是中國參與地區(qū)和全球治理、應(yīng)對世界變化與挑戰(zhàn)以及發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國作用的重要途徑與方式，值得關(guān)注和探討。通過公共政策分析中的議題框定（issue framing）方法與視角分析全球安全倡議，我們認(rèn)識到，中國對全球和地區(qū)安全問題及其解決方案已經(jīng)提出了一個系統(tǒng)性的邏輯嚴(yán)密的理論體系，包括對國家安全、國際安全問題、國際安全關(guān)系、國際安全合作等核心概念的新觀念新理解，也提出了國際安全架構(gòu)中應(yīng)堅持的基本原則，為構(gòu)建國際安全新架構(gòu)奠定了理論基礎(chǔ)，提供了新的思路和啟示。全球安全倡議是中國對維護世界安全這一當(dāng)下最為迫切的國際公共產(chǎn)品的獨特貢獻，是中國確立國際安全供給者身份的最重要努力，其理念、設(shè)想和動員實踐將極大地提升中國在全球安全事務(wù)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力。
【關(guān)鍵詞】全球安全倡議 國際合作倡議 國際安全新架構(gòu)
【中圖分類號】D820 【文獻標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.13.003
王學(xué)玉，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院、公共安全研究院教授、博導(dǎo)，山東大學(xué)歐洲研究中心主任。研究方向為歐洲一體化理論、地區(qū)國際政治比較、外交政策研究。主要著作有《地區(qū)政治與國際關(guān)系研究》（論文）、《通過地區(qū)一體化實現(xiàn)安全共同體》（論文）等。
全球權(quán)力關(guān)系的變革和國際規(guī)范的碰撞正在塑造著世界政治的發(fā)展與變化。作為權(quán)力擴散和轉(zhuǎn)移的結(jié)果，各種逆全球化的動力阻礙并撕裂了全球經(jīng)濟一體化進程和多邊貿(mào)易體系，全球產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性受到了一系列全球危機及其應(yīng)對政策的沖擊，盡管科技進步勢不可擋，世界經(jīng)濟增長的前景卻面臨著系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)性衰退的挑戰(zhàn)。隨著一個新的地緣政治時代的到來，國際社會的各種互動進程以及戰(zhàn)略行為都在發(fā)生重大變化與調(diào)整，單邊主義和集團政治破壞了全球共識的維持及全球多邊合作的基礎(chǔ)，主要力量之間的國際秩序觀及其實踐愈加分離。全球政治經(jīng)濟體系快速地進入了一個裂變時期，前所未有的大分化與大調(diào)整預(yù)示著后冷戰(zhàn)時代正在走向終結(jié)。所有這些變革都是在日漸回潮的現(xiàn)實主義安全理念和政策的氛圍中實現(xiàn)的，它們的后果與意義又都強化了國際社會的不安全感和國際環(huán)境的不確定性，國家安全因此成為動蕩的世界中許多國家尋求利益保護以及市場與政治平衡的主要錨定，國家安全被視為最高級別的優(yōu)先考量和政治經(jīng)濟聯(lián)系的過濾器，安全化的話語與行為主導(dǎo)著國際關(guān)系中的戰(zhàn)略與政策選擇。國際安全這種現(xiàn)實主義的回歸不僅嚴(yán)重威脅到了戰(zhàn)后以來國際和平與穩(wěn)定的根基、國際社會增進共同利益和推進集體行動的多邊機制以及業(yè)已實現(xiàn)的發(fā)展與福祉，也將削弱國際社會共同應(yīng)對各種全球化挑戰(zhàn)的能力。
在當(dāng)前變亂交織的世界政治中，在全球安全危機不斷加劇的形勢下，如何追求國家安全以及如何實現(xiàn)國際安全的問題，再一次成為決定人類共同命運和發(fā)展方向的全球性選擇，迫切需要超越已有的國際安全理論與范式，審視現(xiàn)實中國際安全沖突的復(fù)雜條件和實踐邏輯，提出既能滿足國家安全需求又可實現(xiàn)國際安全供給的新思路和新框架，推進全球安全新共識的形成，因此有著時代性、戰(zhàn)略性和全球性的理論與現(xiàn)實意義。在這一背景下，中國基于和平共處的外交政策傳統(tǒng)和新安全觀的核心理念，提出了“全球安全倡議”，希望為破解當(dāng)代安全困境提供系統(tǒng)性方案，期待以此推動國際安全問題上的大國協(xié)調(diào)和良性互動。大國因其引導(dǎo)或者改變國際體系和重要全球進程的能力與影響，對有效地管理國際安全事務(wù)以及探尋以最小的代價和非沖突的方式對待各自的國家安全關(guān)切負(fù)有特別的責(zé)任。全球安全倡議是中國對維護世界安全這一當(dāng)下最為迫切的國際公共產(chǎn)品的獨特貢獻，是中國確立國際安全供給者身份的最重要努力，其理念、設(shè)想和動員實踐將極大地提升中國在全球安全事務(wù)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)力。[1]
全球安全倡議及其國際安全合作的特點
提出、傳播和實踐地區(qū)性與全球性的國際合作倡議，是中國參與地區(qū)和全球治理、應(yīng)對世界變化與挑戰(zhàn)以及發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國作用的重要途徑與方式。“一帶一路”倡議碩果累累，全球發(fā)展倡議、全球安全倡議和全球文明倡議意義深遠(yuǎn)。全球安全倡議的提出尤為引人注目，不僅因為國際安全形勢嚴(yán)峻，還在于外界對中國的安全政策動向一直頗為敏感和關(guān)注。在2022年博鰲亞洲論壇年會開幕式上，習(xí)近平主席首次提出了全球安全倡議，在堅持共同、綜合、合作以及可持續(xù)的新安全觀的基礎(chǔ)上，為解決全球安全赤字問題提出了中國方案。2023年2月中國正式發(fā)布的《全球安全倡議概念文件》則進一步系統(tǒng)地闡明了全球安全倡議的核心理念與原則，明確了重點合作方向以及合作平臺機制，為其實踐轉(zhuǎn)向和行動導(dǎo)向提供了可行的舉措建議，有助于匯聚廣泛的共識，促進全球安全倡議所倡導(dǎo)的基本規(guī)范的傳播與擴散以及倡議聯(lián)盟和伙伴關(guān)系的形成與擴展。
國際合作倡議是一種在經(jīng)濟、發(fā)展、安全等廣泛領(lǐng)域內(nèi)的全球治理結(jié)構(gòu)中普遍存在并發(fā)揮了極為重要的引領(lǐng)作用的新穎的治理模式，是全球多邊體系的一個主要構(gòu)成部分和表現(xiàn)形式。國際合作倡議是國家（單個或者部分）或者非國家（政府間或者非政府組織）等角色為了實現(xiàn)國際公共利益和提高國際合作治理能力而發(fā)起和推動的規(guī)范倡導(dǎo)、政策變化、目標(biāo)設(shè)定或者集體行動。[2]國際合作倡議一般是單個或者部分行為體通過主動努力和自主貢獻試圖引導(dǎo)甚至改變國際社會在特定事務(wù)領(lǐng)域的制度性困境或者互動性僵局，因此其對成員是開放和包容的，會積極地邀請新的成員加入共同努力。這種“意愿者聯(lián)盟”式的開放性確保了倡議的合法性，賦予其感召力、吸引力和應(yīng)有的權(quán)威，也就增強了其在國際規(guī)范和國際行為多元選擇與爭論中的競爭力。作為全球治理的一種形式，國際合作倡議的治理功能來自于參與者能夠感受到并具有強烈預(yù)期的協(xié)同效益。當(dāng)參與者面臨相同的挑戰(zhàn)并認(rèn)識到集體行動的需要時，協(xié)同效益就會產(chǎn)生，這個協(xié)作的過程隨著不斷加深的信任、相互承諾和共同的理解而強化。相應(yīng)地，倡議發(fā)起者的領(lǐng)導(dǎo)和重要利益相關(guān)者的積極參與不僅確保倡議的有效性，也有助于通過群體努力產(chǎn)生更大的影響力。與國際組織等正式的多邊合作不同，國際合作倡議是對國際環(huán)境變化的一種較為靈活的反應(yīng)，在全球治理結(jié)構(gòu)內(nèi)發(fā)揮著創(chuàng)新性推動力的作用，它以一種新的方式和實踐探尋存在已久的全球性問題的解決方案，因此能夠拓展全球治理的視野并為替代性的選擇提供了空間。國際合作倡議通過目標(biāo)設(shè)定、愿景構(gòu)建以及與其他機構(gòu)或者制度的合作關(guān)系帶來了全球治理的協(xié)調(diào)性和方向性，而且國際合作倡議因其非法律約束力的性質(zhì)也易于與其他不同的治理理念或者方式之間展開對話和交流，豐富全球治理的結(jié)構(gòu)、內(nèi)涵與互動關(guān)系。
顯然，在一個安全化、政治化和地緣政治沖突持續(xù)升級的世界中，國際合作倡議作為一種全球治理模式不僅是必要的，也是可行的。作為一個完整的、系統(tǒng)的國際合作倡議，全球安全倡議由6個核心理念與原則、20項重點合作方向和5個合作平臺與機制所構(gòu)成。[3]全球安全倡議的核心內(nèi)涵可以歸納為“六個堅持”：堅持共同、綜合、合作、可持續(xù)安全觀的基本理念，共同維護世界和平與安全；堅持尊重各國主權(quán)、領(lǐng)土完整的基本原則，不干涉別國內(nèi)政，尊重各國人們自主選擇發(fā)展道路與社會制度；堅持遵守聯(lián)合國憲章宗旨和原則，反對冷戰(zhàn)思維、單邊主義、陣營對抗和霸權(quán)主義；堅持重視各國合理的安全關(guān)切，主張秉持安全不可分割的原則；堅持通過對話協(xié)商以和平方式解決國家間分歧和爭端，支持一切有利于和平解決危機的努力；堅持統(tǒng)籌維護傳統(tǒng)領(lǐng)域和非傳統(tǒng)領(lǐng)域安全，共同應(yīng)對各種全球性問題的挑戰(zhàn)。倡議設(shè)計的重點合作方向涵蓋了從傳統(tǒng)安全到非傳統(tǒng)安全廣泛的全球安全挑戰(zhàn)，包括大規(guī)模殺傷性武器、大國間的安全互動、聯(lián)合國維和行動、恐怖主義與跨國犯罪、外空利用以及人工智能和數(shù)據(jù)安全、供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定、氣候變化、公共衛(wèi)生安全、能源與糧食安全等領(lǐng)域存在的有關(guān)威脅，呼吁國際社會積極推進安全理念對接和利益共融，以雙邊和多邊的形式在不同的安全議題上團結(jié)協(xié)作。倡議建議主要利用現(xiàn)有的平臺和機制展開國際安全合作，如以聯(lián)合國為核心的有關(guān)國際和地區(qū)組織、中國與伙伴國家間的全球與地區(qū)組織、各種國際性對話與交流論壇等，倡議也提出鼓勵創(chuàng)設(shè)新的官方的和民間的安全對話論壇以及與安全事務(wù)有關(guān)的培訓(xùn)項目。“全球安全倡議既有頂層設(shè)計的宏觀思維，又有解決實際問題的方法路徑，是辯證統(tǒng)一的有機整體。”[4]
全球安全倡議與中國以往提出的安全理念一脈相承，是新形勢新戰(zhàn)略新實踐下的一次提煉和升華。[5]全球安全倡議是近年來世界主要大國中較為少見的一項系統(tǒng)性地總結(jié)現(xiàn)有國際安全理論與實踐活動的局限性，思考、設(shè)想和倡導(dǎo)更加符合全球變化走勢的安全觀念和安全政策的創(chuàng)新性貢獻，并呈現(xiàn)推動國際安全合作的兩個新特點。
第一，從全球的視角認(rèn)識國際安全與安全合作問題。保障國家安全是所有國家的安全政策的出發(fā)點和根本目標(biāo)，但國際體系和國家間的互動決定了國家安全的程度；全球性問題挑戰(zhàn)和威脅的存在導(dǎo)致國家中心論和傳統(tǒng)安全觀并不能提供實現(xiàn)國家安全所必需的足夠條件。[6]因此，需要從全球安全的高度、從聯(lián)系、互動和一體的角度思考國家安全和國際安全問題。一方面，全球安全倡議統(tǒng)一了傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全兩個維度，將其視作一個不可分割的體系，甚至在安全理念和優(yōu)先事項的確立中更多地強調(diào)了非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作，尤其是期待通過全球性問題的應(yīng)對起到防范化解傳統(tǒng)的安全困境難題的效應(yīng)。另一方面，全球安全倡議從“地區(qū)構(gòu)成的世界”和“全球中的地區(qū)”視野出發(fā)，把全球眾多的地區(qū)安全治理列為重點合作方向，根據(jù)這些地區(qū)的秩序結(jié)構(gòu)、地區(qū)熱點問題、安全挑戰(zhàn)、地區(qū)發(fā)展需求以及地區(qū)建設(shè)（地區(qū)主義）的特點提出了極具針對性的安全治理目標(biāo)與路徑，加強了地區(qū)多樣性和全球統(tǒng)一性安全治理的有機聯(lián)系。全球安全倡議的提出表明，盡管當(dāng)今世界“去全球化”和地緣政治之風(fēng)盛行，中國國際戰(zhàn)略中的“全球性”思維卻越來越強烈，并頻繁地通過積極的外交實踐加以表達和反映。
第二，通過目標(biāo)設(shè)定和過程建設(shè)的結(jié)合增強安全合作的實踐性。即使是一項結(jié)構(gòu)宏大的涵蓋全球威脅與沖突的根源以及多維度地處理國際安全關(guān)系的合作倡議，全球安全倡議也堅持了問題導(dǎo)向。倡議通過重點合作方向明確了在全球?qū)用婕安煌貐^(qū)內(nèi)存在的諸多復(fù)雜多樣的安全挑戰(zhàn)，設(shè)定了全球和地區(qū)安全治理的具體目標(biāo)，如烏克蘭危機的對話談判政治解決、中東國家通過對話改善關(guān)系以及公正解決巴勒斯坦問題、太平洋島國應(yīng)對氣候變化、以東盟為中心的地區(qū)安全合作機制的完善等，期待卷入沖突的或者面臨嚴(yán)峻安全環(huán)境的國家能夠轉(zhuǎn)變安全關(guān)系思路并以各種恰當(dāng)可行的方式解決各自的安全問題，以消弭國際沖突的根源，推動實現(xiàn)世界的持久和平與發(fā)展。這種目標(biāo)設(shè)定模式是世界政治和全球治理中的一種獨特的戰(zhàn)略與機制。它首先設(shè)定共同的目標(biāo)，各方以對話與協(xié)商匯聚問題解決的共識，通過多樣的政策與行為和較為松散的協(xié)調(diào)方式走向共同目標(biāo)。[7]鑒于安全問題的復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性，這種集自愿性、漸進性與靈活性于一體的安全治理模式更有可能便于相關(guān)國家進行溝通和交流，推動安全政策的相互調(diào)適和兼容，至少有助于實現(xiàn)部分安全問題上或者一定程度上的合作，尤其是在非傳統(tǒng)安全等功能性的安全事務(wù)領(lǐng)域。全球安全倡議也注重邁向這些目標(biāo)的過程建設(shè)，堅持過程導(dǎo)向，強調(diào)外交溝通交流及其機制的重要性。任何倡議目標(biāo)的實現(xiàn)都有賴于倡議發(fā)起者和支持者的共同努力，既需要發(fā)起者強有力的外交行動，也要依托多邊制度框架發(fā)揮作用。在全球安全倡議的重點合作方向和平臺機制中，中國都對自己獨特的深度貢獻作出了承諾，從加大對中國-聯(lián)合國和平與發(fā)展基金、瀾滄江-湄公河合作專項基金和太平洋島國資金的投入，到推動高級別政府間對話和政策溝通活動以及與聯(lián)合國有關(guān)和平建設(shè)和沖突解決的架構(gòu)等現(xiàn)有各種多邊機制合作關(guān)系的加強。如同“一帶一路”倡議和全球發(fā)展倡議實踐表明的那樣，全球安全倡議也必將豐富和拓展中國積極的外交實踐。過程建設(shè)還表現(xiàn)在將安全倡議嵌入從上合組織、金磚機制到亞信會議等多邊制度框架之中，凸顯其多邊的屬性，同時也賦予相關(guān)多邊制度更多的安全合作功能。目標(biāo)設(shè)定和過程建設(shè)的結(jié)合增強了全球安全倡議的合法性、可實踐性和有效性，能夠促進其核心理念與原則的具體落實和執(zhí)行，確保其取得實際進展。
全球安全倡議對國際安全新架構(gòu)的框定
國際安全環(huán)境的惡化、國際安全危機的加劇、重大國際沖突的爆發(fā)、較強威脅感的普遍存在以及大國安全協(xié)調(diào)陷入困境等情勢都表明，許多現(xiàn)有的全球和地區(qū)安全架構(gòu)已無力發(fā)揮積極有效的作用。為了防止更大規(guī)模和更加嚴(yán)重的國際安全沖突的產(chǎn)生，為了扭轉(zhuǎn)目前不穩(wěn)定不確定甚至是危險的國際安全關(guān)系的局面和走勢，國際社會需要就此進行必要的反思，提出新的思路，重新凝聚共識，以最大可能地引導(dǎo)和推動國際安全政策的合流。
國際安全架構(gòu)是一個有助于解決安全關(guān)切并實現(xiàn)安全政策目標(biāo)的整體性的、有凝聚力的、綜合的安全結(jié)構(gòu)，它影響甚至是決定了其范圍內(nèi)的國家安全政策行為、安全互動關(guān)系以及安全問題處理的方式，當(dāng)然其結(jié)構(gòu)性和功能性的程度從地區(qū)到全球是逐漸降低的。盡管人們往往從國際或地區(qū)組織及其相互間關(guān)系的角度認(rèn)識和解釋安全架構(gòu)內(nèi)的安全互動方式，但架構(gòu)中所包含的觀念和特定概念是我們理解互動方式演變的關(guān)鍵。[8]可以說，國際安全架構(gòu)是由安全關(guān)系規(guī)范和安全組織結(jié)構(gòu)兩個序列構(gòu)成的，作為內(nèi)核的前者從本質(zhì)上影響了架構(gòu)的特征和國際實踐，作為外殼的后者則體現(xiàn)的是架構(gòu)的物質(zhì)和機構(gòu)組成形態(tài)。因此，當(dāng)我們考察國際安全架構(gòu)的形成、作用及其演變時，有關(guān)安全問題及安全關(guān)系的規(guī)范建構(gòu)應(yīng)是主要的關(guān)注點，它決定了如何實現(xiàn)國家安全、如何處理安全關(guān)系以及如何組織和安排安全合作等核心問題的解決。從這個角度講，全球安全倡議為我們思考和設(shè)計國際安全新架構(gòu)提供了必要的理念、原則和規(guī)范，也就是說，它框定了國際安全的新架構(gòu)。
在公共政策研究（包括外交政策和全球政策研究）中廣泛使用的議題框定或者政策框定方法指的是議題設(shè)計者或者政策制定參與者挑選出所認(rèn)為的事實的組成要素，并通過某種敘事闡明它們的關(guān)聯(lián)，以支持一種對問題存在及其解決的特別解釋；它一般是對導(dǎo)致問題存在的因果性的看法，包括對議題的界定，診斷問題存在的原因，作出道義上的判斷以及對問題的解決提出建議。[9]議題框定反映的是人們對問題的理解與解決方案的選擇。透過這種視角去分析全球安全倡議，我們就會認(rèn)識到，中國對全球和地區(qū)安全問題及其解決方案已經(jīng)提出了一個系統(tǒng)性的、邏輯嚴(yán)密的理論體系，其中，包括對國家安全、安全問題、安全關(guān)系、安全合作以及持久和平等核心概念的新觀念新理解，也提出了國際安全架構(gòu)中應(yīng)堅持的基本原則，為構(gòu)建國際安全新架構(gòu)奠定了理論基礎(chǔ)，提供了新的思路和啟示。
國家安全問題（即國家的不安全）是因威脅或者威脅感的存在而產(chǎn)生的。它既具有客觀性，如被他國力量和目標(biāo)所針對時；又具有主觀性，如對他國抱有恐懼和猜疑時；也具有相對性，如在威脅性力量對比或者心理較量中處于脆弱狀態(tài)時。但是，國家安全首先是一個政治問題，它是對異常情勢的特殊政治安排，政治化和安全化過程的結(jié)果導(dǎo)致了國家安全問題的出現(xiàn)。[10]同時，國家安全離不開國家發(fā)展（包括各種有形的和無形的因素），只有發(fā)展才能為國家安全提供物質(zhì)保障和能力建設(shè)，無論是傳統(tǒng)安全還是非傳統(tǒng)安全的需要。因此，國家安全的實現(xiàn)問題需要放到國家間相互依賴關(guān)系、政治信任關(guān)系以及國家發(fā)展的脈絡(luò)里加以思考。一方面，一國是否安全很大程度上要依賴他國的政策與行為，一國的政策和行為同樣也在很大程度上決定了他國是否安全。相應(yīng)地，國家安全政策主要是依據(jù)其他國家的安全政策（尤其是鄰國間和大國間）而制定的，因而形成了戰(zhàn)略性的互動關(guān)系。另一方面，人們普遍承認(rèn)實力與意圖是構(gòu)成安全威脅的兩個要素，而意圖則具有可變性，國家間政治互信關(guān)系建設(shè)的程度決定了意圖的取向。此外，國家安全是國際國內(nèi)條件共同作用的結(jié)果，增強國家應(yīng)對威脅的能力以及由此降低脆弱性是確保國家安全的最后屏障。
基于上述對國家安全問題的理解，全球安全倡議主張國家間的安全是不可分離的，一國的安全不能以他國的不安全為代價，“零和安全”既不存在，也不可能實現(xiàn)；安全是相對的，沒有哪個國家有能力達到絕對的安全狀態(tài)，對絕對安全的追求結(jié)果只能是損害自身的安全利益；安全主要是依靠良好的政治關(guān)系構(gòu)建出來的，如對聯(lián)合國憲章和國際法的遵守、對不同社會制度和發(fā)展道路選擇的尊重、對多邊主義的支持以及相互尊重與合作共贏的精神等，如此建構(gòu)起來的政治互信是實現(xiàn)國家安全的源頭；發(fā)展是安全的保障，安全是發(fā)展的前提，兩者相輔相成、相互促進，要統(tǒng)籌發(fā)展與安全，推進可持續(xù)安全，實現(xiàn)有安全的發(fā)展。全球安全倡議對國家安全概念進行了全面的界定，理清了國家安全實現(xiàn)的主要邏輯和辯證關(guān)系，確認(rèn)了構(gòu)建國際安全新架構(gòu)進程的出發(fā)點，并為其打下了牢固的根基。
國家安全的實現(xiàn)是在一個存在著無政府國際體系、國家實力動態(tài)變化以及國家間安全政策和行為互動的多維環(huán)境中推進的，也就是說，國家安全是國際性的或者全球性的，需要從國際安全的視角和框架加以理解。國際安全包括那些對國際體系結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和成員國主權(quán)有直接影響的各種各樣的因素，重點是武力的控制、威脅和使用，但政治、經(jīng)濟和社會等領(lǐng)域的關(guān)系中類似的強制性政策行為也同樣影響重大。[11]將自己的意志強加給別國或者集體的強制性政策行為會帶來國際體系的不穩(wěn)定和不確定，破壞國際秩序現(xiàn)狀，導(dǎo)致國家間發(fā)生對抗和沖突。不僅如此，國家安全關(guān)系的緊張加劇又惡化了非傳統(tǒng)安全合作的環(huán)境，并進一步地以傳統(tǒng)安全的方式安全化和武器化了非傳統(tǒng)安全問題與關(guān)系。[12]誠然，出于管理無政府國際體系和規(guī)制國際行為與國家間關(guān)系的需要，全球性和地區(qū)性國際制度發(fā)揮了重要的穩(wěn)定和協(xié)調(diào)的作用，但國家力量的強制使用以及各種排外性組織的力量聚集仍然對國際體系的穩(wěn)定和有效地發(fā)揮全球和平機制的作用構(gòu)成了潛在的威脅。
全球安全倡議在對國際安全新架構(gòu)的框定過程中，把部分國家和組織機制的強制性力量的使用及其后果視作全球安全危機出現(xiàn)的主要根源。冷戰(zhàn)結(jié)束以來經(jīng)濟全球化、科技信息化、力量多極化、社會網(wǎng)絡(luò)化以及全球一體化推動世界政治經(jīng)濟和治理體系發(fā)生了深刻的變革，除個別國家之外的世界各國都深度調(diào)整了外交政策以適應(yīng)這種新的國際體系環(huán)境，從而實現(xiàn)國家利益的最大化。然而，個別國家依然固守其主導(dǎo)世界的全球戰(zhàn)略，并繼續(xù)熱衷于顯示和使用武力，推行單邊主義、霸權(quán)主義、強權(quán)政治和陣營對抗，在正常的國際關(guān)系中復(fù)活地緣政治理念和行為，將其大國競爭戰(zhàn)略強加于世界，并為此大搞排他性“小圈子”“小集團”，泛化國家安全概念，將技術(shù)、貿(mào)易和投資武器化、全球產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈地緣政治化、全球與地區(qū)組織政治化。這種出于本國利益優(yōu)先而追求絕對安全的強制性戰(zhàn)略行為，將本已緊密聯(lián)系高度一體的全球政治經(jīng)濟體系在短期之內(nèi)人為地撕裂，惡化了國際安全環(huán)境，在生成諸多新的國際沖突的同時，激化了舊有的矛盾和對抗，導(dǎo)致國際體系風(fēng)險加大，穩(wěn)定和協(xié)調(diào)功能下降，全球安全治理正在失序，非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)正在失控。對全球安全危機和戰(zhàn)爭沖突日益嚴(yán)峻問題的這種判斷及其與中國安全利益的相關(guān)性，是全球安全倡議提出的動力之一，也為其設(shè)想和框定國際安全新架構(gòu)提供了依據(jù)，并使其更富有針對性。
實現(xiàn)國家安全的有效途徑在于國際安全合作。由于涉及國家生存這個根本性的國家利益以及具有高度的政治敏感性，國際安全合作有別于一般意義上的國際合作，但是通過某種政策協(xié)調(diào)過程調(diào)整各自行為以實現(xiàn)相向而行應(yīng)該是所有領(lǐng)域國際合作共有的特征。根據(jù)利益一致性、政治互信或者安全文化相似性的程度以及安全領(lǐng)域的不同，國際安全合作有從緊密的軍事聯(lián)盟關(guān)系、安全共同體、集體安全體系到各種非正式的對話交流等不同的表現(xiàn)形式；合作程度既有高度的保證和承諾，也有不為任何功能目的但相關(guān)方卻又認(rèn)為很有意義的聯(lián)合活動。[13]但是，并不是所有的國際安全合作機制都能達到實現(xiàn)國家安全的目的，都能適應(yīng)國際安全多維度多領(lǐng)域的變化形勢與需要。具有冷戰(zhàn)思維的軍事聯(lián)盟體制是通過制造對手及設(shè)計假想敵來維持其內(nèi)部團結(jié)和集團生命力的，這確保了其內(nèi)部成員國之間的安全合作關(guān)系，但卻加劇了與其對象國之間的敵對關(guān)系，也給周邊的區(qū)域帶來了緊張的安全環(huán)境，最終則是反噬了成員國的安全。其他以威懾或者針對第三方為目的陣營式安全合作關(guān)系也會產(chǎn)生同樣對國家安全不利的結(jié)果。支持這類安全合作的理論基礎(chǔ)是現(xiàn)實主義的安全觀，其主導(dǎo)邏輯是安全競爭，追求以犧牲鄰國或者他國的利益來實現(xiàn)自身安全的目標(biāo)，然而安全困境就是其終局。
全球安全倡議支持其他形式的國際安全合作，并提出了能夠真正實現(xiàn)國家安全的國際安全合作的新范式，即共同、綜合、合作、可持續(xù)的新安全觀。人類共同命運所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)決定了共同安全是當(dāng)前一項緊迫的議題。[14]安全的共同性是安全合作的前提，它為安全合作提供了動力，也使得安全合作成為可能。盡管世界各國的安全需要與滿足安全需要的條件和環(huán)境有很大的差異性，但在安全威脅、安全目標(biāo)和安全手段三個方面還是表現(xiàn)出了很強的共同性，這是多樣性中的統(tǒng)一性，在尊重并照顧各國合理安全的基礎(chǔ)上尋求共同的利益與目標(biāo)，實現(xiàn)安全政策的合流。地區(qū)內(nèi)的國家之間的上述共同性尤為顯著，因為安全的地區(qū)化特征使得國家安全深受地區(qū)體系與秩序的塑造。綜合安全是對傳統(tǒng)安全的超越，前述軍事聯(lián)盟和陣營合作在很大程度上并沒有把非傳統(tǒng)安全議題納入安全合作的視野，非傳統(tǒng)安全與傳統(tǒng)安全的關(guān)聯(lián)性也基本被忽視。綜合安全的理念強化了國際安全合作的必要性和可行性，在議題、手段和參與主體方面豐富了合作的內(nèi)容與形式。[15]可持續(xù)安全的理念把發(fā)展問題視作安全的一個主要構(gòu)成，認(rèn)識到那些根本性的安全問題都與發(fā)展主題密不可分，充分的發(fā)展是安全的根基，也是解決安全問題的必由之路。此外，由于國際合作在發(fā)展問題上更易于開展，在發(fā)展合作的框架內(nèi)關(guān)照與闡釋安全問題擴展了國際安全合作的空間和形式。因此，從安全的意義上思考和解決發(fā)展問題有助于實現(xiàn)安全的可持續(xù)性以及持久和平。全球安全倡議的目標(biāo)是為了推動國際安全合作，以期通過新的合作理念、方式和途徑更好地應(yīng)對全球安全挑戰(zhàn)，新安全觀拓寬了國際安全合作的議題范疇與制度范疇，為國際安全新架構(gòu)的構(gòu)建提供了功能的和價值（道義）的合理性。
國際安全架構(gòu)是一個宏觀的、整體性的安全合作關(guān)系結(jié)構(gòu)與進程。也就是說，在全球的或者特定的地區(qū)范圍內(nèi)，安全架構(gòu)只有一個，如全球安全架構(gòu)或者亞太安全架構(gòu)、歐洲安全架構(gòu)等。國際安全架構(gòu)是由其地理范圍內(nèi)的國際組織、國際機制以及其他形式的原則、規(guī)范和規(guī)制構(gòu)成的，它們共同作用于全球的或者地區(qū)內(nèi)安全關(guān)系的互動和安全事務(wù)的治理，從而形成了全球性的或者地區(qū)性的安全體系。但是，國際安全架構(gòu)可以呈現(xiàn)任何方式的或者所有方式的安全互動關(guān)系，作為其構(gòu)成部分的國際組織一體化程度、國家間對核心國際組織地位的共識程度以及規(guī)范的契合程度決定了安全關(guān)系呈現(xiàn)協(xié)同、合作還是沖突特征。[16]總體而言，國際安全架構(gòu)是否能夠起到促進安全合作關(guān)系和穩(wěn)定國際體系的作用是由兩個要素決定的：成員國的界限和政治的一致性。前者涉及合作機制是開放包容的，還是封閉排斥的問題，如果所有的地區(qū)組織之間能夠緊密合作或者能夠高度支持核心組織發(fā)揮作用，地區(qū)內(nèi)所有的國家都能夠以相互容納的方式參與地區(qū)安全問題的解決，甚至是地區(qū)邊緣國家或者鄰近國家也有發(fā)言的機會和權(quán)利，而非由一個地區(qū)組織尤其是軍事聯(lián)盟排外性地主導(dǎo)地區(qū)安全事務(wù)，國際安全架構(gòu)就能夠發(fā)揮積極影響。后者則是關(guān)于安全架構(gòu)的目的是什么的問題，如果地區(qū)內(nèi)的安全共識是以過程導(dǎo)向為核心，著眼于地區(qū)內(nèi)互信和信賴關(guān)系的建設(shè)以及集體規(guī)范與理解的建立，充分發(fā)揮各種機制正式和非正式的協(xié)商與交流職能，而非只是服務(wù)于某些地區(qū)組織尤其是小集團組織的自私性目的，國際安全架構(gòu)的合作職能就能得到較好的發(fā)揮。
目前，烏克蘭危機和東亞地區(qū)出現(xiàn)的某些不確定變化意味著歐洲和東亞的地區(qū)安全架構(gòu)都在經(jīng)歷著不同的考驗。烏克蘭危機的爆發(fā)說明自冷戰(zhàn)結(jié)束以來所建構(gòu)的歐洲安全架構(gòu)是失敗的，而且烏克蘭危機也是這種安全架構(gòu)運行帶來的直接后果。北約組織在歐洲安全架構(gòu)中處于絕對的主導(dǎo)和支配地位，歐盟組織一直在試圖通過利用北約的軍事資源發(fā)展自己的安全角色能力。北約、歐盟又都通過東擴進程不斷拓展自己的影響力，排擠俄羅斯以及壓縮其安全影響所及是北約和歐盟的共同目標(biāo)之一。北約、歐盟及其多數(shù)成員國的一個基本信念是，在歐洲安全架構(gòu)中“沒有俄羅斯的位置”。[17]俄羅斯雖然是歐洲安全與合作組織的成員國，但在該組織內(nèi)卻備受孤立。盡管冷戰(zhàn)結(jié)束后的一段時間里俄羅斯與北約和歐盟建立了許多外交與安全機制，但這些機制作用的發(fā)揮從來都是受制于北約與歐盟的戰(zhàn)略需要。在過去的30年間，俄羅斯對這種歐洲安全架構(gòu)的合理性與有效性不斷提出質(zhì)疑，也曾經(jīng)提出過如“赫爾辛基＋”等多個歐洲安全新架構(gòu)建議，然而地位的不平等和政治與戰(zhàn)略互信的極度缺乏使其難獲任何呼應(yīng)，烏克蘭危機基本上固化了現(xiàn)有的歐洲安全架構(gòu)，其對歐洲國家安全和地區(qū)安全的反噬也必然加劇且持久。
得益于“東盟方式”和亞洲觀念的長期實踐，也依托東亞經(jīng)濟一體化的不斷深入和開放地區(qū)主義的興起，亞太地區(qū)安全架構(gòu)長期以來圍繞著“東盟＋”模式構(gòu)建和完善，以東盟為中心的安全架構(gòu)通過各種多邊的機制引導(dǎo)域外大國與地區(qū)國家頻繁互動。這種地區(qū)安全架構(gòu)被視作實現(xiàn)目的的手段而非目的本身，其運作注重治理過程而非有形的結(jié)果，有效的溝通和共識的追求穩(wěn)定了地區(qū)安全關(guān)系。尤為有價值的是，亞太地區(qū)安全架構(gòu)實現(xiàn)了傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的有機結(jié)合，極大地推動了信任關(guān)系的建設(shè)。[18]但是，這種安全架構(gòu)模式目前遭受到了強烈的破壞。出于地區(qū)主導(dǎo)戰(zhàn)略和大國競爭的需要，美國正在千方百計試圖重新塑造亞太地區(qū)安全架構(gòu)，強化了地區(qū)雙邊同盟關(guān)系，設(shè)計了多邊同盟關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，組建了美英澳三方軍事聯(lián)盟，加強了四方安全對話，力推以軍事聯(lián)盟關(guān)系取代東盟成為地區(qū)安全架構(gòu)的核心；這個過程以對抗和削弱中國為目標(biāo)，輔之以通過重新組建地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈與供應(yīng)鏈和各種外交方式，以達到排擠和孤立中國為目的。其結(jié)果是，穩(wěn)定有效的亞太地區(qū)安全架構(gòu)正在日益松散，體系分化和陣營對抗不斷加劇，“東盟＋”模式正在被架空，它對地區(qū)安全關(guān)系與事務(wù)的管理、對地區(qū)信任關(guān)系的建設(shè)和解決非傳統(tǒng)安全問題的能力都在下降。向?qū)剐园踩軜?gòu)的轉(zhuǎn)換給東亞國家和地區(qū)安全帶來了日益嚴(yán)峻和難以預(yù)測的挑戰(zhàn)。
北約在歐洲、美國在東亞所推行的排外性的聯(lián)盟化戰(zhàn)略嚴(yán)重威脅了全球安全架構(gòu)。基于這種全球與地區(qū)安全形勢和環(huán)境的變化，全球安全倡議提出要構(gòu)建均衡、有效、可持續(xù)的安全架構(gòu)，為全球和地區(qū)安全新架構(gòu)的構(gòu)建提供了基本的規(guī)范。安全問題是國際體系性質(zhì)的產(chǎn)物，也是國家之間互動關(guān)系的結(jié)果，各國在安全問題上是不可分割的，在不安全的環(huán)境中任何國家都不可能獨善其身，一國的安全不能以損害他國安全為代價，一個地區(qū)的安全也不能以犧牲周邊地區(qū)的安全為代價，地區(qū)安全更不能以強化軍事集體為保障，各國合理的安全關(guān)切必須得到關(guān)照。只有這樣，各國的安全利益才能同時得到保障，安全關(guān)系才能達到均衡狀態(tài)，各國才會有意愿有動力協(xié)調(diào)各自的安全政策和行為。國家之間、相鄰的地區(qū)之間、全球與國家之間的利益均衡能夠確保安全架構(gòu)實現(xiàn)穩(wěn)定。一個穩(wěn)定的安全架構(gòu)意味著作為其構(gòu)成部分的地區(qū)組織之間是相互容納關(guān)系協(xié)調(diào)的，國家通過地區(qū)組織或者機制追求自身的安全利益和采取安全政策，規(guī)范與規(guī)則引導(dǎo)和規(guī)制各種關(guān)系與行為，各國在其中和諧共處、合作共贏，從而通過安全合作為解決共同的安全問題提供良好的環(huán)境和條件，這樣安全架構(gòu)就會實現(xiàn)或者增強其有效性，即為地區(qū)和國家提供安全保障、協(xié)調(diào)解決地區(qū)安全沖突、管理安全關(guān)系、增強地區(qū)組織的韌性。在均衡的利益保障與有效的作用發(fā)揮基礎(chǔ)上的可持續(xù)性意味著，地區(qū)內(nèi)國家的共識尤其是大國的協(xié)調(diào)是安全架構(gòu)發(fā)揮更加積極作用的關(guān)鍵條件，要兼顧各方訴求、包容各方利益，任何國家和集團都不能把自己的意志強加給架構(gòu)內(nèi)的其他安全機制與合作平臺，不能追求集團對立，以對抗性和封閉性的集團的擴張為主導(dǎo)，不能以不惜犧牲集體利益的方式損害架構(gòu)的穩(wěn)定性甚至使其失去功能。
國際安全架構(gòu)因地區(qū)特征差異而有不同的構(gòu)成和表現(xiàn)形式，但其穩(wěn)定地區(qū)安全體系并使各組成部分各自發(fā)揮作用且和諧共處的基本規(guī)范是共同的。全球安全倡議提出的構(gòu)建均衡、有效、可持續(xù)的安全架構(gòu)包含了一般性國際安全架構(gòu)的所具有的安全關(guān)系的基本準(zhǔn)則與規(guī)范，在實踐上為構(gòu)建國際安全新架構(gòu)提供了標(biāo)準(zhǔn)和指南，有助于為實現(xiàn)地區(qū)安全而在地理（成員國）、結(jié)構(gòu)（地區(qū)組織與機制）和功能（有效性）上進行設(shè)想與選擇。
全球安全倡議與中國在全球安全議題上的領(lǐng)導(dǎo)力
全球安全倡議的目的是向世界闡明中國對世界百年未有之大變局環(huán)境下尋求國家安全與國際安全的基本理念，尤其是對如何處理安全問題的方式與路徑的主要設(shè)想和規(guī)劃，以及在此框架下解決某些地區(qū)性安全問題的立場與建議。如同任何一項國際合作倡議一樣，全球安全倡議的有效性首先在于其理念與設(shè)想的傳播和擴散，以影響更多國家和組織在安全議題相關(guān)問題上的觀念，繼而有可能推動有關(guān)政策與行為的變化。全球安全倡議有助于提升中國在全球安全議題上的領(lǐng)導(dǎo)力。
首先，全球安全倡議提供了一種思想與觀念的選擇，即新的安全議題知識體系。全球安全倡議及其對國際安全新架構(gòu)框定的鮮明特色是揭示了安全及合作關(guān)系的政治性和政治關(guān)系屬性，強調(diào)安全的不可分離和對國際關(guān)系基本準(zhǔn)則的尊重，注重政治互信關(guān)系的建設(shè)以及綜合安全的意義，以政治解決方案防止安全化或者降低安全化的程度。這種安全觀揭示了國際安全的內(nèi)在邏輯關(guān)系，從安全的建構(gòu)、國際安全問題的產(chǎn)生到安全合作以及不同的安全合作機制或者形式間的結(jié)構(gòu)性互動是一個連續(xù)體，國家安全與國際安全是一個聯(lián)合體而非相分離的關(guān)系。對安全本質(zhì)認(rèn)識的共識是國際安全架構(gòu)保持穩(wěn)定性和有效性的前提，構(gòu)建新架構(gòu)需要共識的重建。因此，這種新的安全議題知識體系的貢獻恰逢其時，也將起到塑造中國作為全球安全供應(yīng)者身份的作用。
其次，全球安全倡議體現(xiàn)了中國解決重大全球性問題的意愿和能力。國際安全正在經(jīng)歷著結(jié)構(gòu)性的變化，它松動了已有的全球和地區(qū)安全架構(gòu)，提供創(chuàng)造性地構(gòu)建新的安全架構(gòu)的機會。但新架構(gòu)的構(gòu)建及其框定是競爭性的，在我們關(guān)注中國的全球安全倡議的同時，美國及其盟國也在試圖強化北約的全球化進程以及政治安全集團的全球主導(dǎo)，并據(jù)此形成具有“新冷戰(zhàn)”特征的制約性安全與技術(shù)體系結(jié)構(gòu)。全球安全倡議是一種改變國際安全互動的結(jié)構(gòu)性制約條件和創(chuàng)造國際安全互動機會的努力，以一種新的動力和戰(zhàn)略性敘事將國際社會引向另一種進程。全球安全倡議具有強烈的問題解決意識和色彩，有著很強的針對性，對普遍的安全議題的立場與承諾，對地區(qū)安全熱點問題的關(guān)注，對合作機制與平臺的充分利用和新的規(guī)劃，都表明中國大國外交與安全政策的責(zé)任感。鑒于自身在全球政治經(jīng)濟體系中舉足輕重的地位以及所擁有的國際權(quán)威，中國有能力推進這一進程。
最后，全球安全倡議提高了中國安全議題的話語權(quán)。提出全球安全倡議是一項創(chuàng)建和轉(zhuǎn)變安全規(guī)范的外交活動，體現(xiàn)出中國對國際安全議題話語權(quán)問題的高度重視。國際安全議題中的主流話語大多是由西方國家制造、主導(dǎo)和擴散的，無論是“安全困境”、“戰(zhàn)略威懾”或者是“民主和平論”以及“中國威脅論”等理論與實踐性的話語，都反映了西方的理念、敘事方法與戰(zhàn)略意圖。[19]這些話語長期以來作為預(yù)先存在的規(guī)范、觀念和認(rèn)同等結(jié)構(gòu)性限制強加給國際社會，以推進西方國家個體的或者集體的利益。全球安全倡議中所包含的諸如共同、綜合、合作與可持續(xù)安全等主要話語體現(xiàn)了目前中國在安全議題方面積極的交流行動，以通過說服性的交流過程與規(guī)劃影響其他國家的安全認(rèn)知。相比較脅迫其他國家接受某種安排，全球安全倡議努力通過兼顧各國利益以及更易于其他國家自愿接受的方式建構(gòu)安全問題及其解決方案。隨著全球安全倡議所支持的機制平臺和外交方式日益有效發(fā)揮溝通交流作用，反映其基本理念的安全議題話語必然隨之穩(wěn)步地為國際社會所接受，新的安全規(guī)范、觀念和認(rèn)同的結(jié)構(gòu)性權(quán)力也將得以確立。
（本文系國家社會科學(xué)基金重大專項階段性研究成果，項目編號：22VMG0028）
注釋
[1]世界政治中的領(lǐng)導(dǎo)力一般被劃分為權(quán)力或者結(jié)構(gòu)的、理念與知識的、工具或者首創(chuàng)的以及榜樣或者引領(lǐng)性的等四種類型。參見Ma?gorzata Zachara-Szymańska, Global Political Leadership, Routledge, 2023。
[2]O. Widerberg et al., "Mapping the Institutional Architecture of Global Climate Governance V.2," IVM Institute for Environmental Studies, 2016.
[3]習(xí)近平：《攜手迎接挑戰(zhàn)，合作開創(chuàng)未來——在博鰲亞洲論壇2022年年會開幕式上的主旨演講》，《人民日報》，2022年4月22日，第2版；《全球安全倡議概念文件》，《人民日報》，2023年2月22日，第15版。
[4]王毅：《落實全球安全倡議，守護世界和平安寧》，《人民日報》，2022年4月24日，第6版。
[5][15]凌勝利、王秋怡：《全球安全倡議與全球安全治理的中國角色》，《外交評論》，2023年第2期。
[6]Ken Booth, "Global Security," in Mary Kaldor and Iavor Rangelov, (eds.), The Handbook of Global Security Policy, John Wiley & Sons, Ltd., 2014.
[7]Axel Marx et al., "What Role for Regional Organizations in Goal-setting Global Governance?" Global Public Policy and Governance, no. 1, 2021.
[8][18]William T. Tow and Brendan Taylor, "What Is Asian Security Architecture?" Review of International Studies, no. 1, 2010.
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[10]David A. Welch, Security: A Philosophical Investigation, Cambridge University Press, 2022.
[11]John Baylis et al., The Globalization of World Politics, 8th edition, Oxford University Press, 2020.
[12][14]Barry Buzan, "The Transformation of Global International Society and the Security Agenda," Security and Defence Quarterly, no. 3, 2020.
[13]Nick Bisley, "Security Architecture: The Asian Way," The Adelphi Papers, no. 408, 2009.
[16]Frank Biermann et al., "The Fragmentation of Global Governance Architectures: A Framework for Analysis," Global Environmental Politics, no. 4, 2009.
[17]William H. Hill, No Place for Russia: European Security Institutions Since 1989, Columbia University Press, 2018.
[19]Mahdi Darius Nazemroaya, The Globalization of NATO, Atlanta: Clarity Press, 2012.
責(zé) 編∕張 曉
Global Security Initiative: Establishing the New International Security Architecture
Wang Xueyu
Abstract: Proposing, disseminating and practicing regional and global international cooperation initiatives are important ways and means for China to participate in regional and global governance, to respond to changes and challenges in the world and to play the role of a responsible great power, and they deserve attention and exploration. By analyzing the GSI through the issue framing approach and lens of public policy analysis, we recognize that China has developed a systematic and logical theoretical system for global and regional security issues and their solutions, including new concepts and understandings of core concepts such as national security, international security issues, international security relations and international security cooperation, as well as it has also put forward the basic principles that should be adhered to in the international security architecture, laying a theoretical foundation and providing new ideas and inspiration for the construction of a new international security architecture. This paper argues that the GSI is China's unique contribution to the maintenance of world security, the most urgent international public good of the moment, and is the most important effort by China to establish its identity as a provider of international security, and that its concept, vision and mobilizing practice will greatly enhance China's leadership in the field of global security affairs.
Keywords: Global Security Initiative, international cooperative initiative, new international security architecture
