摘 要:地方政府專項(xiàng)債作為新預(yù)算法背景下政府舉債的重要途徑，是政府投資的重要資金來(lái)源和保障。近年來(lái)，地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行逐年增加，對(duì)帶動(dòng)擴(kuò)大有效投資、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)起到了重要的支持作用，但與此同時(shí)，龐大的專項(xiàng)債規(guī)模也使專項(xiàng)債投向面臨一些現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。本文梳理了現(xiàn)階段專項(xiàng)債具體投向，分析了專項(xiàng)債投向存在的問(wèn)題，提出了相應(yīng)的即期和遠(yuǎn)期改革對(duì)策。

關(guān)鍵詞:專項(xiàng)債 投向 地方財(cái)政 社會(huì)資本

【中圖分類號(hào)】F812.5 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2023年政府工作報(bào)告提出擬安排地方政府專項(xiàng)債券3.8萬(wàn)億元，是歷屆政府工作報(bào)告中專項(xiàng)債額度安排的新高。巨大的專項(xiàng)債規(guī)模為解決項(xiàng)目資金缺口、擴(kuò)大有效投資、助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，然而，一些專項(xiàng)債投向了效益不高或乘數(shù)效應(yīng)不強(qiáng)的領(lǐng)域，還有一些專項(xiàng)債未能投出去，為了更好地發(fā)揮專項(xiàng)債穩(wěn)增長(zhǎng)、穩(wěn)投資的作用，專項(xiàng)債投向問(wèn)題亟需研究并給予解決。

專項(xiàng)債投向領(lǐng)域現(xiàn)狀

專項(xiàng)債投向11個(gè)領(lǐng)域。專項(xiàng)債投向領(lǐng)域一直處于動(dòng)態(tài)調(diào)整的過(guò)程中。2017年要求專項(xiàng)債投向有收益的土地儲(chǔ)備、收費(fèi)公路、棚戶區(qū)改造和軌道交通4個(gè)領(lǐng)域。2019年放棄未形成有效投資的棚改、土儲(chǔ)兩大投向領(lǐng)域，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)確定9個(gè)基礎(chǔ)領(lǐng)域即交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、職業(yè)教育托幼醫(yī)療養(yǎng)老等社會(huì)事業(yè)、冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目、保障性安居工程，這九大領(lǐng)域還有一些細(xì)分投向，比如交通基礎(chǔ)設(shè)施細(xì)分為鐵路、收費(fèi)公路、機(jī)場(chǎng)、水運(yùn)、軌道交通等。2022年，在原來(lái)9個(gè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，新增新能源和新基建2個(gè)領(lǐng)域。

專項(xiàng)債在13個(gè)領(lǐng)域用作項(xiàng)目資本金。2019年允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金。2020年可作資本金的領(lǐng)域拓展至鐵路、收費(fèi)公路、干線機(jī)場(chǎng)、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車場(chǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水等10個(gè)領(lǐng)域。2022年，增加新能源項(xiàng)目、煤炭?jī)?chǔ)備設(shè)施、國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施3項(xiàng)。此外，2020年監(jiān)管部門(mén)明確單個(gè)省份專項(xiàng)債作資本金的比例上限由此前的20%上調(diào)至25%，同年允許專項(xiàng)債用于補(bǔ)充中小銀行資本金。

專項(xiàng)債投向存在的問(wèn)題

投向效果不佳

一是收益不足。以項(xiàng)目編制環(huán)節(jié)某市大學(xué)城項(xiàng)目為例：該項(xiàng)目位于該市郊區(qū)、人流量和車流量較少，但是在項(xiàng)目收入測(cè)算時(shí)停車位日均占用率為60%，廣告宣傳出租率為80%，工業(yè)和居民用水滿負(fù)荷。從審計(jì)報(bào)告統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，《國(guó)務(wù)院關(guān)于2020年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》指出，5個(gè)地區(qū)將204.67億元投向無(wú)收益或年收入不足本息支出的項(xiàng)目。

二是拉動(dòng)乘數(shù)低。從專項(xiàng)債用作資本金的比例來(lái)看，2020年和2021年均在8%左右，2022年為7%，均遠(yuǎn)低于25%的上限，說(shuō)明專項(xiàng)債的撬動(dòng)功能較弱，并且在時(shí)間趨勢(shì)上繼續(xù)弱化。例如：據(jù)浙江省披露，2022年浙江全省可用專項(xiàng)債券資金3128億元，新增專項(xiàng)債券支持全省2158個(gè)政府投資項(xiàng)目，撬動(dòng)總投資超2.47萬(wàn)億元，拉動(dòng)當(dāng)年有效投資超6000億元，按此計(jì)算，浙江專項(xiàng)債的投資撬動(dòng)倍數(shù)為8倍左右，但現(xiàn)實(shí)情況是，項(xiàng)目總投資中僅有四分之一在當(dāng)年落地，并未達(dá)到預(yù)期。

三是資金閑置。2020年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告披露，部分項(xiàng)目前期論證不充分、規(guī)劃設(shè)計(jì)和方案不合理，導(dǎo)致債券資金長(zhǎng)期閑置在國(guó)庫(kù)或者項(xiàng)目單位，最長(zhǎng)閑置時(shí)間超過(guò)2年，未及時(shí)形成實(shí)物工作量。貴州省審計(jì)報(bào)告就指出，部分專項(xiàng)債券資金未及時(shí)發(fā)揮效益，截至2021年底，該省16個(gè)地區(qū)27個(gè)項(xiàng)目未開(kāi)工，29.21億元專項(xiàng)債券資金閑置；由于項(xiàng)目建設(shè)緩慢或停工，2020—2021年12個(gè)地區(qū)20個(gè)項(xiàng)目獲得50.93億元專項(xiàng)債券資金，截至2021年底實(shí)際使用6.20億元。

投向結(jié)構(gòu)不合理

一是投向領(lǐng)域不平衡。主要表現(xiàn)為交通和水利領(lǐng)域投資額多，其他領(lǐng)域投資額較少。從2021年全國(guó)30個(gè)省份專項(xiàng)債投向來(lái)看，鐵路、收費(fèi)公路、干線機(jī)場(chǎng)和水利領(lǐng)域，用作資本金的專項(xiàng)債達(dá)2279.03億元，對(duì)應(yīng)項(xiàng)目投資為60427.61億元；內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車場(chǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水等6個(gè)領(lǐng)域，用作資本金的專項(xiàng)債為175.77億元，對(duì)應(yīng)項(xiàng)目投資額則僅為2194.74億元。

二是投向領(lǐng)域“泛化”。其一，泛化用作資本金。財(cái)政系統(tǒng)組織申報(bào)2023年第二批專項(xiàng)債項(xiàng)目，13個(gè)領(lǐng)域可用專項(xiàng)債作資本金，即借債用作資本金。其二，泛化至金融領(lǐng)域。當(dāng)前銀行業(yè)因利差收窄、存貸差擴(kuò)大等內(nèi)源性資本補(bǔ)充乏力，在加大實(shí)體經(jīng)濟(jì)支持力度情況下，對(duì)外源性資本補(bǔ)充需求增強(qiáng)。“中國(guó)版巴塞爾協(xié)議Ⅲ”即將落地，其所構(gòu)建的差異化資本監(jiān)管體系帶來(lái)的資本缺口將使部分銀行尤其是中小銀行承壓加大。2023年前5個(gè)月發(fā)行的地方專項(xiàng)債中，支持中小銀行專項(xiàng)債占比由去年末的1.5%提升至6.3%，跨越了專項(xiàng)債的投資建設(shè)領(lǐng)域。

三是投向領(lǐng)域交叉。專項(xiàng)債領(lǐng)域從最初的高速公路、棚改及土儲(chǔ)，到現(xiàn)在的軌道交通、污水處理、片區(qū)開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)保、醫(yī)療教育、文化旅游和鄉(xiāng)村振興，均與PPP項(xiàng)目領(lǐng)域高度重合。PPP流程復(fù)雜、項(xiàng)目規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)，專項(xiàng)債落地快、成本低、范圍廣且可以用政府性基金收入作為還本付息的資金來(lái)源，一些地方政府選擇大力包裝專項(xiàng)債項(xiàng)目，甚至將部分PPP項(xiàng)目退庫(kù)改為專項(xiàng)債模式實(shí)施，對(duì)PPP產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。

投入資金錯(cuò)配

一是專項(xiàng)債投入多，一般債投入少。截至2021年10月，地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額達(dá)15.9萬(wàn)億元，超過(guò)一般債務(wù)余額13.8萬(wàn)億元。二是地方專項(xiàng)債替代中央債。專項(xiàng)債超越一般債成為地方的主要顯性債，也成為事實(shí)上的一般債，性質(zhì)異化導(dǎo)致其規(guī)模超過(guò)中央債，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了對(duì)中央債的補(bǔ)充，但也造成了中央債和地方債比例的不合理。三是政府專項(xiàng)債資金投入多，市場(chǎng)化融資不足。如，某地818個(gè)專項(xiàng)債項(xiàng)目，市場(chǎng)化融資為零的項(xiàng)目441個(gè)，占比53.9%。

投向供求不匹配

一是社會(huì)資本進(jìn)入專項(xiàng)債領(lǐng)域的意愿不足。現(xiàn)行專項(xiàng)債投向領(lǐng)域均屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，利潤(rùn)率不高且回報(bào)周期長(zhǎng)，與社會(huì)資本利潤(rùn)最大化的逐利動(dòng)機(jī)相悖，且相關(guān)財(cái)政補(bǔ)貼政策、稅收優(yōu)惠政策和貸款支持政策也沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)。二是在專項(xiàng)債供給時(shí)對(duì)需求側(cè)考慮不足，額度下發(fā)存在需求錯(cuò)配問(wèn)題。發(fā)達(dá)地區(qū)因財(cái)力雄厚、負(fù)債率相對(duì)合理，所獲專項(xiàng)債額度相應(yīng)較多；欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求高，但因財(cái)力較弱、負(fù)債率高，所獲專項(xiàng)債額度較少。

調(diào)整專項(xiàng)債投向政策

拓展投向領(lǐng)域

一是新增科技投向領(lǐng)域。專項(xiàng)債科技領(lǐng)域的供給可以自動(dòng)創(chuàng)造新需求，為項(xiàng)目收益提供保障，科技領(lǐng)域投資效益總體上優(yōu)于一般性基建投資。新增專項(xiàng)債科技領(lǐng)域投向可以側(cè)重于數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和計(jì)算、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等方面。二是新增出口投向領(lǐng)域。作為積極財(cái)政政策的重要抓手，專項(xiàng)債政策目標(biāo)定位于擴(kuò)大有效投資，帶動(dòng)消費(fèi)擴(kuò)大內(nèi)需，現(xiàn)有專項(xiàng)債領(lǐng)域多數(shù)集中于投資，少部分是消費(fèi)。在當(dāng)前外部需求萎縮，出口疲軟的形勢(shì)下，專項(xiàng)債可以審慎地、選擇性地支持一些出口領(lǐng)域。

優(yōu)化投向領(lǐng)域結(jié)構(gòu)

一是適當(dāng)收縮交通、水利、“三農(nóng)”和環(huán)保領(lǐng)域投入規(guī)模。交通和水利領(lǐng)域投資積累較多，專項(xiàng)債對(duì)基建投資的撬動(dòng)邊際效用遞減，拉動(dòng)效應(yīng)走低，而“三農(nóng)”和環(huán)保與專項(xiàng)債的拉動(dòng)責(zé)任和收益要求在一定程度上相悖，且兩者在專項(xiàng)債以外的政策中已經(jīng)獲得相當(dāng)程度的支持。

二是重點(diǎn)投向新基建領(lǐng)域。新基建在穩(wěn)產(chǎn)業(yè)、促投資、提技術(shù)等方面發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。加大對(duì)新基建的支持力度，將專項(xiàng)債投向新基建領(lǐng)域，將有利于通過(guò)投資結(jié)構(gòu)的調(diào)整進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

三是擴(kuò)大消費(fèi)領(lǐng)域。專項(xiàng)債大多用于投資領(lǐng)域，但投資是遠(yuǎn)期收益，消費(fèi)是即期收益，二者必須平衡增長(zhǎng)。在“三駕馬車”中，消費(fèi)對(duì)GDP的貢獻(xiàn)最大，且具有乘數(shù)效應(yīng)，刺激公共消費(fèi)能在一定程度上縮小基尼系數(shù)，更能拉動(dòng)疲軟的私人消費(fèi)。專項(xiàng)債投向可以在基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育，及公立醫(yī)院、公立托幼、城市養(yǎng)老和公共充電樁設(shè)施等消費(fèi)領(lǐng)域重點(diǎn)發(fā)力。

四是慎重將專項(xiàng)債投向公共性較強(qiáng)的領(lǐng)域。目前專項(xiàng)債除可用于交通、能源、農(nóng)林、生態(tài)環(huán)保之外，還拓展用于國(guó)家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目、保障性安居工程、社會(huì)事業(yè)等領(lǐng)域。后續(xù)擴(kuò)圍領(lǐng)域大多基礎(chǔ)性、公共性較強(qiáng)，長(zhǎng)期收益高于短期收益，與專項(xiàng)債的投資目標(biāo)不相適應(yīng)。

五是謹(jǐn)慎補(bǔ)充中小銀行資本金。其一，正常情況下，商業(yè)銀行資本金是由實(shí)收資本、資本公積、盈余公積、未分配利潤(rùn)、呆賬準(zhǔn)備金和壞賬準(zhǔn)備金構(gòu)成，很少來(lái)源于政府發(fā)債。其二，專項(xiàng)債是債務(wù)資金，將債務(wù)資金用作資本金不符合會(huì)計(jì)準(zhǔn)則精神。其三，現(xiàn)階段銀行加大不良處置，部分中小銀行補(bǔ)充資本壓力較大，有必要使專項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本金。其四，獲專項(xiàng)債支持后，如果中小銀行未來(lái)無(wú)法獲得預(yù)期收益，這部分專項(xiàng)債的償債壓力最終將落到地方政府身上，形成潛在的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加大了金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化。

六是合理劃分PPP與專項(xiàng)債的領(lǐng)域。PPP在中國(guó)具有廣闊的應(yīng)用空間和前景，與專項(xiàng)債實(shí)施主體不同、運(yùn)作流程不同、政府出資額不同和項(xiàng)目收益要求不同，二者可以據(jù)此確定各自的應(yīng)用領(lǐng)域。目前專項(xiàng)債不能用作PPP資本金，這與專項(xiàng)債資本金適用領(lǐng)域有矛盾之處。

合理匹配資金投向

一是降低專項(xiàng)債占比。地方債分為一般債和專項(xiàng)債，一般債項(xiàng)目沒(méi)有直接收益，以一般公共預(yù)算作為主要償債來(lái)源，納入赤字管理；專項(xiàng)債項(xiàng)目融資成本與收益自求平衡，理論上沒(méi)有增加地方償債壓力，不計(jì)入赤字。專項(xiàng)債額度大幅增加，在一定程度上緩解了地方政府資金壓力，但專項(xiàng)債收益低，最終需要財(cái)政資金兜底。因此，建議將一般債風(fēng)險(xiǎn)顯性化，將專項(xiàng)債部分額度轉(zhuǎn)化為一般債額度，納入赤字管理，將專項(xiàng)債投向壓力轉(zhuǎn)變?yōu)橐话銈鶄鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)壓力。

二是以中央債替代地方債。在中央與地方職能劃分上，中央債承擔(dān)著更多宏觀調(diào)控職能。當(dāng)前，我國(guó)地方債規(guī)模超過(guò)了中央債規(guī)模，導(dǎo)致宏觀調(diào)控效應(yīng)下降，地方債增發(fā)作用有限。有鑒于此，可減發(fā)地方債，將節(jié)余的指標(biāo)轉(zhuǎn)化為中央債，將地方專項(xiàng)債投向壓力轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒雮暧^調(diào)控能力。

三是加大金融配套支持力度。創(chuàng)新“專項(xiàng)債+市場(chǎng)化融資”模式，完善專項(xiàng)債的融資對(duì)接機(jī)制。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放項(xiàng)目商業(yè)貸款，探索項(xiàng)目單位發(fā)行債券，重視專項(xiàng)債投向與政策性開(kāi)發(fā)性金融工具、政策性信貸、商業(yè)信貸協(xié)同。

均衡投向供求

一是優(yōu)化確定地方政府專項(xiàng)債限額的因素法。新增地方政府債務(wù)限額的確定采用因素法，主要考慮地方政府財(cái)力、重大項(xiàng)目支出、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)管理績(jī)效以及地方申請(qǐng)等供給側(cè)因素，應(yīng)該增加需求側(cè)因素，使專項(xiàng)債投向滿足欠發(fā)達(dá)地區(qū)需求。

二是按照專項(xiàng)債項(xiàng)目的理論決定因素和現(xiàn)實(shí)制度安排來(lái)確定實(shí)踐項(xiàng)目領(lǐng)域。從理論上看，公共項(xiàng)目配置取決于人口，要考慮鄉(xiāng)城人口流動(dòng)和城鎮(zhèn)人口水平，在農(nóng)村、城鎮(zhèn)和城市群布局專項(xiàng)債項(xiàng)目。在制度安排上，地方債主要由省級(jí)政府負(fù)責(zé)，因而不能簡(jiǎn)單地把資金層層分配下去，而應(yīng)該由省級(jí)政府決定。

三是激勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入新領(lǐng)域。加大對(duì)新領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債項(xiàng)目的宣傳，發(fā)揮政府性開(kāi)發(fā)性金融工具的投資拉動(dòng)作用，提高社會(huì)資本進(jìn)入的預(yù)期。出臺(tái)補(bǔ)貼政策、稅收優(yōu)惠政策和信貸支持政策，保障社會(huì)資本進(jìn)入的利益訴求。

提高專項(xiàng)債精準(zhǔn)投向的制度改革建議

推動(dòng)專項(xiàng)債相關(guān)的制度改革，首先要認(rèn)識(shí)到專項(xiàng)債的局限性。一是認(rèn)識(shí)到乘數(shù)效應(yīng)有限。2023年將新增專項(xiàng)債務(wù)限額3.8萬(wàn)億元，理論上或可撬動(dòng)近6萬(wàn)億元基建投資，也就是約1:1.5的乘數(shù)，即使是在繁榮經(jīng)濟(jì)階段，財(cái)政乘數(shù)一般是1:4，因此，必須反對(duì)盲目追求“四兩撥千斤”不切實(shí)際的乘數(shù)。二是承認(rèn)收益有限。地方政府專項(xiàng)債券是指政府為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行的、以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入作為還本付息資金來(lái)源的政府債券。專項(xiàng)債屬于政府基金預(yù)算，項(xiàng)目自求平衡是其運(yùn)行原則，必須回歸專項(xiàng)債的性質(zhì)，承認(rèn)專項(xiàng)債項(xiàng)目不是以賺取利潤(rùn)為目標(biāo)的私人項(xiàng)目，同時(shí)確保項(xiàng)目自身收支平衡。

壓縮專項(xiàng)債規(guī)模。有收益、有乘數(shù)效應(yīng)的投向領(lǐng)域有限，過(guò)多的專項(xiàng)債導(dǎo)致對(duì)經(jīng)濟(jì)刺激邊際效用遞減，減少專項(xiàng)債規(guī)模，將有助于提升專項(xiàng)債的政策效能。應(yīng)科學(xué)計(jì)算專項(xiàng)債投向領(lǐng)域的最優(yōu)規(guī)模，減輕投向規(guī)模過(guò)大的投向壓力。

建立優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)。專項(xiàng)債規(guī)模大，政策要求落地快。應(yīng)當(dāng)開(kāi)展前期調(diào)研，科學(xué)評(píng)估和遴選收益與成本相匹配、現(xiàn)金流與期限相匹配的項(xiàng)目，按照專項(xiàng)債額度的2—3倍超前儲(chǔ)備，以適應(yīng)政策時(shí)限要求，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)債投向與儲(chǔ)備、開(kāi)工、在建和竣工的良性循環(huán)。

建立績(jī)效考核制度。專項(xiàng)債應(yīng)從規(guī)模膨脹轉(zhuǎn)向效率提升，建立規(guī)范的績(jī)效管理流程和績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)行全生命周期績(jī)效管理。重視專項(xiàng)債項(xiàng)目績(jī)效管理結(jié)果的激勵(lì)約束功能，將績(jī)效評(píng)估結(jié)果作為額度分配的重要依據(jù)，并與相關(guān)支持政策掛鉤。將專項(xiàng)債項(xiàng)目工程進(jìn)度納入考察指標(biāo)，實(shí)行實(shí)物工作量考核，對(duì)于專項(xiàng)債資金使用與實(shí)物工作量不匹配，或者實(shí)物工作量不達(dá)標(biāo)，作出相應(yīng)處罰，責(zé)令整改。

建立監(jiān)督機(jī)制。一是投向監(jiān)管。按照“資金跟著項(xiàng)目走”要求，梳理專項(xiàng)債項(xiàng)目和資金需求，把資金投向優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。二是周期性監(jiān)管。在事前，根據(jù)項(xiàng)目資金需求、債務(wù)期限結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)資金寬松程度等因素，審核新增專項(xiàng)債的發(fā)行規(guī)模和時(shí)點(diǎn)；對(duì)項(xiàng)目前期儲(chǔ)備、項(xiàng)目用地、規(guī)劃許可、環(huán)評(píng)、施工許可等審批手續(xù)，以及征地拆遷、市政配套等開(kāi)工前準(zhǔn)備，應(yīng)加強(qiáng)前期監(jiān)督，杜絕資金“趴在賬上”現(xiàn)象。在事中，加強(qiáng)專項(xiàng)債投入后的管理工作，嚴(yán)禁“以撥代支”和“一撥了之”等行為，及時(shí)還本付息；在事后，不斷強(qiáng)化專項(xiàng)債券“借、用、管、還”全流程閉環(huán)管理，加強(qiáng)政府專項(xiàng)債項(xiàng)目資金績(jī)效管理，確保專項(xiàng)債資金“發(fā)得出、用得好、還得上”。三是穿透式監(jiān)測(cè)。運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能技術(shù)和區(qū)塊鏈技術(shù)，及時(shí)掌握資金使用、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、運(yùn)營(yíng)管理動(dòng)態(tài)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正。四是協(xié)同性管理。專項(xiàng)債項(xiàng)目周期長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多，涉及不同主體，需要各方協(xié)同推進(jìn)，形成系統(tǒng)合力。五是常態(tài)化管理。加強(qiáng)債券項(xiàng)目全方位監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目全周期、動(dòng)態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。六是?？顚Ｓ帽O(jiān)管。避免部分地方為搶債券規(guī)模而倉(cāng)促發(fā)行，導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法開(kāi)工，只能“翻燒餅”式變更，違背專項(xiàng)債專用原則的現(xiàn)象發(fā)生。七是負(fù)面清單管理。各地政府應(yīng)加強(qiáng)專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域的負(fù)面清單管理，明確資金不應(yīng)該投向的領(lǐng)域。八是嚴(yán)格落實(shí)專項(xiàng)債券資金處理處罰機(jī)制。通過(guò)扣減新增限額、暫停發(fā)行使用、收回閑置資金等措施，加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)債違法違規(guī)行為約束。

深化投融資體制改革。以公共性程度為標(biāo)準(zhǔn)，資金和項(xiàng)目匹配，多樣化資金來(lái)源與多樣化項(xiàng)目匹配，不能將項(xiàng)目壓力集中于專項(xiàng)債資金。對(duì)于關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)性、公益性比較強(qiáng)的項(xiàng)目，應(yīng)主要通過(guò)財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資，以發(fā)行國(guó)債的方式匹配資金。對(duì)于地方的公益與社會(huì)事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)主要通過(guò)一般債的方式匹配資金。至于專項(xiàng)債資金，要選擇能自求平衡、有一定乘數(shù)效應(yīng)、具有混合公共產(chǎn)品性質(zhì)的項(xiàng)目與之匹配。

【本文作者為武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授；本文受教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：20YJA790045）資助】

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責(zé)編：馮一帆／美編：石 玉