【摘要】“法治是最好的營商環(huán)境”，打造良好的司法環(huán)境是市場經(jīng)濟(jì)良性運行的根本保證。破產(chǎn)重整制度可以平衡債權(quán)人和債務(wù)人的利益，幫助困境企業(yè)重獲新生，穩(wěn)定市場制度，保障社會公共利益，對于營商環(huán)境的優(yōu)化具有積極作用。但是目前破產(chǎn)重整制度面臨著法律和實際適用上的困境，具體表現(xiàn)在重整制度社會文化認(rèn)同度不高，重整制度整體設(shè)計有待完善，破產(chǎn)重整計劃批準(zhǔn)過程和破產(chǎn)重整計劃執(zhí)行制度需進(jìn)一步健全，管理人在重整過程中得不到足夠保護(hù)等。因此，需要通過打造社會接受度高的重整文化、引入預(yù)重整制度、完善破產(chǎn)管理人制度等途徑完善破產(chǎn)重整機(jī)制，進(jìn)一步助力營商環(huán)境建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】營商環(huán)境 破產(chǎn)重整 法治手段 【中圖分類號】D922.29 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

“法者，治之端也。”法律是社會生活、國家治理的準(zhǔn)繩。一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會繁榮，離不開法治的保駕護(hù)航。歷史和現(xiàn)實都充分證明，只有堅持在法治軌道上推進(jìn)各項工作，才能確保我國社會主義建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)、不斷取得新發(fā)展。在強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興的新征程上，更好地發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的重要作用，以法治的確定性促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中有進(jìn)，具有重要的現(xiàn)實意義。

營商環(huán)境改革背景下破產(chǎn)重整的法治化道路

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“法治是最好的營商環(huán)境，要完善公開透明的涉外法律體系，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，維護(hù)外資企業(yè)合法權(quán)益，用好國內(nèi)國際兩類規(guī)則，營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境。”在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)背景下，優(yōu)化營商環(huán)境已成為目前中國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的重要組成部分。根據(jù)世界銀行發(fā)布的營商環(huán)境報告，中國營商環(huán)境全球排名從2018年的第78位升至2020年的第31位，躍升了近50位，連續(xù)兩年成為全球優(yōu)化營商環(huán)境改善幅度最大的十大經(jīng)濟(jì)體之一。①隨著“放管服”的持續(xù)深入，2020年1月1日起《中華人民共和國外商投資法》及國務(wù)院頒布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》正式施行，2021年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點工作的意見》，我國在營商環(huán)境改革層面持續(xù)推進(jìn)，以期取得卓越成效。

2023年5月1日，世界銀行發(fā)布B-Ready說明書及指南和方法論手冊，強(qiáng)調(diào)繼續(xù)以年度為單位對全球絕大部分經(jīng)濟(jì)體的營商環(huán)境進(jìn)行量化評估，對新的宜商環(huán)境體系進(jìn)行了詳細(xì)說明和解讀。B-Ready更新了以前營商環(huán)境評價體系中的指標(biāo)，將“商事破產(chǎn)”作為一級指標(biāo)，并在二級目錄中增加了“破產(chǎn)啟動前和破產(chǎn)程序的啟動”指標(biāo)，將其用于評估企業(yè)陷入困境時的法律途徑。“商事破產(chǎn)”在營商環(huán)境的優(yōu)化中起著重要作用，辦理好該指標(biāo)有利于我國提升資源配置效率，打造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境②。鼓勵和指導(dǎo)初步具備重整條件的困境企業(yè)及時向人民法院申請重整，提高我國企業(yè)重整的成功率，十分必要。

破產(chǎn)清算制度的存在可以及時幫助資不抵債的企業(yè)退出市場，凈化市場環(huán)境。但申請破產(chǎn)后隨之而來的是未處理的債權(quán)債務(wù)關(guān)系、企業(yè)員工失業(yè)、企業(yè)有形和無形資產(chǎn)流失等問題，單純的破產(chǎn)清算程序無法滿足市場和債權(quán)人利益的需要③。而破產(chǎn)重整制度可以平衡債權(quán)人和債務(wù)人利益，幫助有潛力的企業(yè)走出困境，提高社會運行的穩(wěn)定性，減少社會資源浪費，因此有利于實現(xiàn)營商環(huán)境的進(jìn)一步優(yōu)化。構(gòu)建良好的市場經(jīng)濟(jì)需要成熟的重整制度法律體系。

2019年以來，我國陸續(xù)出臺了《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法〉若干問題的規(guī)定（三）》《加快完善市場主體退出制度改革方案》等方案和法律法規(guī)，體現(xiàn)了我國對改革和完善重整制度的重視。但在實踐過程中，破產(chǎn)重整制度仍存在不足。本文將在分析破產(chǎn)重整制度目前存在問題的基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的改進(jìn)建議，以期實現(xiàn)破產(chǎn)重整制度真正的功能，助力我國營商環(huán)境的優(yōu)化。

目前破產(chǎn)重整制度存在的不足

在實踐中，破產(chǎn)重整制度目前存在的不足具體表現(xiàn)為：重整制度社會文化認(rèn)同度不高，重整制度整體設(shè)計不完善，破產(chǎn)重整計劃批準(zhǔn)過程和破產(chǎn)重整計劃執(zhí)行制度不健全，管理人在重整過程中得不到足夠保護(hù)等，這些問題的存在將影響重整制度目標(biāo)的實現(xiàn)。

第一，傳統(tǒng)觀念制約破產(chǎn)重整制度實施。社會大眾對破產(chǎn)重整制度認(rèn)識不明確，接受程度不高，導(dǎo)致重整工作在實踐中遇到了許多困難。在優(yōu)勝劣汰的市場環(huán)境中，企業(yè)因經(jīng)營不善需要退出市場屬于正?，F(xiàn)象，但受傳統(tǒng)“欠債還錢”“破產(chǎn)逃債”的固有觀念影響，債務(wù)人往往“談破色變”，不愿進(jìn)入重整程序。這在實踐中主要表現(xiàn)為：首先，多數(shù)債務(wù)人不清楚重整的挽救企業(yè)功能，寧愿讓企業(yè)進(jìn)入破產(chǎn)清算程序也不愿意讓企業(yè)通過重整獲得新生；有些債務(wù)人或者管理人僅希望通過重整減少企業(yè)債務(wù)和重新分配企業(yè)權(quán)益，因此企業(yè)在重整結(jié)束后仍保持原本的經(jīng)營理念和管理方式，這往往導(dǎo)致企業(yè)再次陷入債務(wù)困境，重整制度原本的制度目標(biāo)無法實現(xiàn)。其次，存在混淆重整與和解制度，認(rèn)為重整甚至有涵蓋破產(chǎn)和解、淪為破產(chǎn)和解的“工具”之嫌④。最后，將破產(chǎn)重整制度等同于破產(chǎn)制度。破產(chǎn)重整與傳統(tǒng)意義上的破產(chǎn)清算不同，其制度目標(biāo)是拯救危困企業(yè)，而不是僅僅幫助企業(yè)退出市場⑤。

第二，破產(chǎn)重整制度的局限性。破產(chǎn)重整制度可以通過法律手段積極挽救危困企業(yè)，具有措施多樣、自由裁量權(quán)較大、債權(quán)人全體福利最大化等優(yōu)點，但與此同時，該制度也具有自身的局限性。首先，破產(chǎn)重整耗時較長。時間對于即將破產(chǎn)的企業(yè)至關(guān)重要，但破產(chǎn)重整程序往往需要消耗較長的時間。以美國破產(chǎn)法為例，2005年美國破產(chǎn)法修改之前，破產(chǎn)重整的持續(xù)時間一般為2年至10年不等。其次，破產(chǎn)重整成本較高。破產(chǎn)重整耗時長以及破產(chǎn)重整中存在的信息不對稱、債權(quán)人之間的協(xié)商等問題，都增加了破產(chǎn)重整的成本。此外，債務(wù)人在重整過程中還需要支付訴訟費、管理人報酬以及管理人處理事務(wù)帶來的費用，這往往導(dǎo)致債務(wù)人財務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，破產(chǎn)重整成功的概率不高。再次，破產(chǎn)重整制度具有公開性，困境企業(yè)選擇重整會導(dǎo)致其在重整期間商業(yè)價值減損，且債務(wù)人的信譽(yù)也受到損害。最后，破產(chǎn)重整制度對破產(chǎn)法律制度的成熟程度和法官能力要求較高⑥。破產(chǎn)重整程序通過司法手段拯救企業(yè)，其從程序啟動至終結(jié)都需要嚴(yán)格的司法程序規(guī)制，因此該制度需要較多的司法資源投入。

第三，破產(chǎn)重整計劃批準(zhǔn)過程存在不足。重整計劃的制定和批準(zhǔn)是重整得以順利啟動和依法開展的重要前提，是有效發(fā)揮重整功能的關(guān)鍵所在。《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》（以下簡稱《企業(yè)破產(chǎn)法》）第86條和第87條規(guī)定了破產(chǎn)重整計劃的批準(zhǔn)制度。在實踐中仍然存在一些問題。一方面，管理人和債務(wù)人在制定重整計劃時往往優(yōu)先考慮自身利益而忽略企業(yè)實際的危困局面，其制定出的重整計劃往往服務(wù)于自身，而不利于企業(yè)資不抵債的根源問題的解決，企業(yè)重整后仍未恢復(fù)原本的經(jīng)營能力，重整制度目的無法達(dá)成。另一方面，重整計劃批準(zhǔn)程序存在問題。《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定重整計劃草案需通過法院批準(zhǔn)方才產(chǎn)生法律效力，且批準(zhǔn)可以分為正常批準(zhǔn)和強(qiáng)制批準(zhǔn)兩種。正常批準(zhǔn)采納形式審查，這導(dǎo)致某些法院對重整計劃草案缺乏實際和理性的判斷，重整計劃并不一定真正契合企業(yè)的后續(xù)發(fā)展進(jìn)程。強(qiáng)制批準(zhǔn)則是針對未獲得部分表決組通過的重整計劃草案而言的，《企業(yè)破產(chǎn)法》第87條賦予了法院較多的進(jìn)行強(qiáng)制批準(zhǔn)的自由裁量權(quán)，實踐中部分法院往往使用強(qiáng)制批準(zhǔn)程序同意重整計劃，但法院作為司法公權(quán)力的代表，過多的介入會不利于債權(quán)人、債務(wù)人及其他利害關(guān)系人之間利益的平衡，削弱當(dāng)事人的重整積極性。

第四，破產(chǎn)重整計劃執(zhí)行中的立法有待完善。重整計劃的執(zhí)行，是重整程序的最終落腳點，也是重整制度能否實現(xiàn)其挽救企業(yè)目的的實踐檢驗，其執(zhí)行效果直接關(guān)系到各利害關(guān)系人的切身利益。我國《企業(yè)破產(chǎn)法》涉及企業(yè)重整計劃的執(zhí)行的條文僅有6條，且并沒有對重整計劃的執(zhí)行期限、執(zhí)行不能時的法律救濟(jì)途徑等作出細(xì)化規(guī)定?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》第93條規(guī)定，當(dāng)債務(wù)人不能執(zhí)行或不執(zhí)行重整計劃時，人民法院經(jīng)管理人或者利害關(guān)系人請求，應(yīng)當(dāng)裁定終止重整計劃的執(zhí)行，并宣告?zhèn)鶆?wù)人破產(chǎn)。現(xiàn)實中不排除有債務(wù)人因不可歸責(zé)于自身的外部客觀事由而無法繼續(xù)執(zhí)行重整計劃的情況，此時該企業(yè)仍具有重整價值，直接宣告其破產(chǎn)不符合企業(yè)重整的初衷。因此，我國破產(chǎn)重整執(zhí)行制度目前仍存在一些空白亟須填補(bǔ)。

第五，破產(chǎn)管理人制度尚不完善。破產(chǎn)管理人，即在法院受理相關(guān)破產(chǎn)案件后依法成立的，在法院的指導(dǎo)和監(jiān)督之下全面接管債務(wù)人企業(yè)并負(fù)責(zé)債務(wù)人財產(chǎn)的保管、清理、估價、處理和分配以及重整等事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)。破產(chǎn)程序開始后，管理人需要對破產(chǎn)事物進(jìn)行全方位的管理，因此需要相應(yīng)的法律法規(guī)對其職責(zé)進(jìn)行完善。實踐中，存在著管理人專業(yè)水平不足、管理人報酬制度不完善、管理人選任方式不規(guī)范、管理人自治組織不健全等問題。此外，對破產(chǎn)管理人的監(jiān)督機(jī)制也需要完善。

完善破產(chǎn)重整制度的若干建議

企業(yè)經(jīng)營陷入困境不得不申請破產(chǎn)清算，在高效重整的機(jī)制下，有機(jī)會維護(hù)多方利益，重新找回利潤增長點，避免經(jīng)營主體消極退出市場。⑦完善破產(chǎn)重整制度將為企業(yè)高效重整提供良好的制度保障，激發(fā)市場主體活力。為此，本文提出以下建議：

一是重塑重整文化理念。破產(chǎn)重整是法院對可能或已經(jīng)具備破產(chǎn)原因，但又有再生希望的債務(wù)人企業(yè)，依照法定程序主持各方利害關(guān)系人協(xié)商或強(qiáng)制調(diào)整其利益，通過對債務(wù)人企業(yè)的債務(wù)清理和業(yè)務(wù)重組使之?dāng)[脫財務(wù)困境和恢復(fù)經(jīng)營能力的法律制度⑧。破產(chǎn)重整不同于傳統(tǒng)意義上的破產(chǎn)清算，其目標(biāo)并非是助力困境企業(yè)的順利退出，而是拯救困境企業(yè)。破產(chǎn)重整亦不同于破產(chǎn)和解制度，前者追求通過各方利害關(guān)系人意思自治的方式達(dá)成債務(wù)清理的目標(biāo)，而后者則是通過司法手段達(dá)到各方利害關(guān)系人的利益平衡和企業(yè)再建的目標(biāo)，其過程中可能會有符合法定條件下的司法強(qiáng)制介入⑨。在政府提倡優(yōu)化營商環(huán)境的大背景下，立法者和司法者需要及時更新并推廣相應(yīng)的重整制度理念，讓社會大眾更準(zhǔn)確地理解重整制度的價值。只有陷入困境的企業(yè)家真正了解重整制度的目的和功能，才可能積極選擇適用破產(chǎn)重整制度。值得注意的是，破產(chǎn)重整制度的適用不是無差別的，對于確無存在價值的企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時啟動破產(chǎn)清算程序，加快市場出清。

二是構(gòu)建完整的重整程序。首先，建立具備科學(xué)性和可行性的重整評估指導(dǎo)機(jī)制，法院在該機(jī)制下向企業(yè)提供及時且簡明的指引，促進(jìn)企業(yè)及時啟動重整，節(jié)約司法成本，提高重整的整體效率。注重簡易程序的運用，促進(jìn)案情較為簡單的企業(yè)進(jìn)入簡易程序進(jìn)行重整，加快重整節(jié)奏。其次，重整過程中需要注重債務(wù)人信息披露義務(wù)的履行。明確規(guī)定重整程序中信息披露義務(wù)人，確保債務(wù)人或管理人在重整過程中及時提供相應(yīng)的必要信息⑩。法院在重整過程中需要注意重整各方的溝通，保護(hù)各方當(dāng)事人的權(quán)益。再次，注重預(yù)重整制度的完善，構(gòu)建庭外重組、預(yù)重整、司法重整三位一體，互相配合的困境企業(yè)拯救機(jī)制。暢通庭外重組、預(yù)重整、重整程序之間的橋梁，企業(yè)在庭外重組過程中達(dá)成符合相關(guān)要求的協(xié)議的，可以快速進(jìn)入預(yù)重整或重整程序。

三是完善重整計劃制度。重整計劃草案是利害關(guān)系人就重整事宜協(xié)商的真實意思體現(xiàn)，重整計劃的制定和批準(zhǔn)關(guān)系到企業(yè)是否可以重獲新生。重整計劃的制定涉及到各方利害關(guān)系人的利益，因此重整計劃需要符合現(xiàn)有的法律法規(guī)，達(dá)到各方利益的平衡。一方面，管理人在制定重整計劃草案時，要以《企業(yè)破產(chǎn)法》為基礎(chǔ)，全面分析企業(yè)的特點、破產(chǎn)原因、經(jīng)營模式，盈利情況等，制定出真正具有可行性的重整計劃。另一方面，人民法院在審查重整計劃時，需要對重整計劃進(jìn)行實質(zhì)審查。法官應(yīng)充分發(fā)揮主觀能動性，認(rèn)真考察企業(yè)的挽救可能性，注重管理人、債權(quán)人及債務(wù)人各方關(guān)系的協(xié)調(diào)，強(qiáng)化重整過程中的信息共享和公開，積極引導(dǎo)管理人和債務(wù)人制定出切實可行的經(jīng)營方案。

四是落實重整計劃的執(zhí)行。2018年3月最高人民法院發(fā)布的《全國法院破產(chǎn)審判工作會議紀(jì)要》第十九條規(guī)定了重整計劃的變更條件為“國家政策調(diào)整”“法律修改變化”等，實踐中也會出現(xiàn)其他導(dǎo)致重整計劃變更的情形，此時就需要法院仔細(xì)甄別。法院考察的條件應(yīng)為該其他情形的改變是否足以導(dǎo)致重整程序中的各方利益在原重整計劃執(zhí)行中發(fā)生了重大不利變化，從而致使原重整計劃無法依照原內(nèi)容進(jìn)行，重整計劃中的各方利益受到嚴(yán)重?fù)p害，造成顯失公平的局面。后續(xù)立法者可以在重整計劃的變更條件中加入因經(jīng)濟(jì)和市場因素導(dǎo)致重整計劃變更的相應(yīng)條例，以更好符合重整市場化、法治化的要求。

五是完善我國破產(chǎn)管理人制度。管理人在破產(chǎn)重整程序中起著重要的作用，因此要建立一套完整的管理人行為規(guī)范和責(zé)任追究機(jī)制，以更好地符合實踐需求。在管理人選任方面，要堅持律師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)擔(dān)任管理人的市場主導(dǎo)模式，積極吸納既懂法律又善經(jīng)營的專業(yè)技術(shù)人員加入管理人團(tuán)隊，注重管理人團(tuán)隊的建設(shè)和管理。在指定管理人的過程中，法院可以從原本的以隨機(jī)為主的指定方式轉(zhuǎn)變?yōu)樵趯芾砣朔旨壒芾淼幕A(chǔ)上針對不同案件分類適用不同方式指定管理人的方式?？梢栽谳^為重要的案件中采用競爭指定的方式，考察的內(nèi)容包括但不限于管理人的專業(yè)能力和實踐經(jīng)驗等?。在管理人報酬方面，完善管理人報酬的計算方式。在堅持按比例限制分段范圍，以超額累進(jìn)的方式確定管理人報酬的計算方式前提下，有限制的引入按時計酬的報酬機(jī)制，以更好體現(xiàn)市場競爭的公平性?。同時建立破產(chǎn)管理人援助基金制度，保障“無產(chǎn)可破”案件中管理人報酬的獲取。從監(jiān)督者的選擇，監(jiān)督的具體內(nèi)容和程序等各方面規(guī)定管理人的監(jiān)督制度，對管理人的行為進(jìn)行監(jiān)督。通過對管理人制度各個方面的完善，更好地保護(hù)管理人的權(quán)益，促進(jìn)其積極履責(zé)，實現(xiàn)各方當(dāng)事人利益的最大化。

重整制度作為現(xiàn)代破產(chǎn)法的靈魂，兼具了債務(wù)人困境拯救和債權(quán)人債權(quán)清償雙重功能，是一項具有重要意義的制度設(shè)計。要不斷完善重整制度，以期發(fā)揮重整制度維護(hù)經(jīng)濟(jì)制度和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要作用，打造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境。

（作者為中國人民大學(xué)法學(xué)院博士研究生，中國人民大學(xué)營商環(huán)境法治研究中心助理研究員）

【注釋】

①《世界銀行發(fā)布專題報告 優(yōu)化營商環(huán)境的中國實踐》，中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站，2020年7月28日。

②范志勇：《發(fā)揮企業(yè)重整法律制度功能，完善市場主體救治機(jī)制》，《光明日報》，2023年5月27日。

③榮雅潔：《論我國破產(chǎn)重整制度完善》，《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》，2019年第36期。

④張永珺、任宏、趙珞：《破產(chǎn)重整制度之實務(wù)思考》，《法制資訊》，2009年第3期。

⑤⑨陸曉燕：《運用法治手段化解產(chǎn)能過剩——論破產(chǎn)重整實踐之市場化完善》，《法律適用》，2016年第11期。

⑥胡利玲：《破產(chǎn)重整制度之審思》，《中國政法大學(xué)學(xué)報》，2009年第４期。

⑦《企業(yè)高效破產(chǎn)重整將獲制度保障》，《北京日報》，2023年11月20日。

⑧施天濤：《商法學(xué)》，北京：法律出版社，2010年，第734頁。

⑩張艷麗：《破產(chǎn)重整制度有效運行的問題與出路》，《法學(xué)雜志》，2016年第6期。

?王欣新：《管理人制度的發(fā)展與創(chuàng)新》，《人民司法》，2017年第19期。

?尚珂、胡晨：《從營商環(huán)境評價看我國破產(chǎn)管理人報酬》，《財會月刊》，2020年第6期。

責(zé)編/李丹妮 美編/楊玲玲

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