摘 要:地方財(cái)政是國(guó)家財(cái)政體系不可或缺的重要組成部分，地方財(cái)政收入更是推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及保障人民福祉的穩(wěn)定器。改革開(kāi)放以來(lái)一系列財(cái)政體制改革賦予地方政府越來(lái)越多的自主權(quán)，地方政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與脫貧減貧等方面取得了優(yōu)異的成績(jī)。然而近年來(lái)地方政府事權(quán)財(cái)權(quán)不匹配的問(wèn)題日益突出，支撐地方城市發(fā)展的土地財(cái)政模式逐漸難以為繼，地方財(cái)政收入模式急需轉(zhuǎn)型?；仡櫺轮袊?guó)七十多年來(lái)地方財(cái)政制度改革歷程，可以梳理出地方財(cái)政收入的歷史變遷趨勢(shì)，以此為基礎(chǔ)分析當(dāng)前地方財(cái)政收入形勢(shì)，進(jìn)而針對(duì)當(dāng)前地方政府財(cái)政收支問(wèn)題，提出數(shù)據(jù)財(cái)政和股權(quán)財(cái)政兩種未來(lái)地方政府財(cái)政收入模式轉(zhuǎn)型思路。
關(guān)鍵詞:地方政府 財(cái)政收入 歷史變遷 財(cái)政轉(zhuǎn)型
【中圖分類號(hào)】F8 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
財(cái)政管理體制改革不僅是適應(yīng)政府內(nèi)部經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐的必然要求。新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)的財(cái)政管理體制改革大致經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支（1949-1978年）、財(cái)政包干（1979-1993年）和分稅制（1994年至今）三個(gè)歷史階段。在不同歷史階段，政府具體管理方法會(huì)有所差異，與之相對(duì)應(yīng)，地方政府財(cái)政收入模式也一直處于不斷發(fā)展變化中。未來(lái)，地方政府的財(cái)政收入將由原來(lái)的土地財(cái)政模式轉(zhuǎn)向以數(shù)字經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等為新的增長(zhǎng)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入模式的轉(zhuǎn)型。
地方財(cái)政收入模式歷史變遷
新中國(guó)成立后從“統(tǒng)收統(tǒng)支”到“財(cái)政包干”的財(cái)政管理體制
1949年至1978年間，新中國(guó)大體上實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政管理體制，呈現(xiàn)出中央高度集權(quán)的特征。中央政府不僅負(fù)責(zé)編制財(cái)政預(yù)算，而且負(fù)責(zé)審批省級(jí)政府的財(cái)政收支計(jì)劃，同時(shí)確定轉(zhuǎn)移支付的額度。地方政府沒(méi)有或僅有少量自主權(quán)。國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)上繳是此時(shí)政府財(cái)政收入的重要來(lái)源，國(guó)家則通過(guò)財(cái)政撥款來(lái)滿足國(guó)有企業(yè)的支出需要。
1978年后，我國(guó)實(shí)行了改革開(kāi)放的偉大國(guó)策。由于中央政府集中了大量財(cái)政責(zé)任，一系列改革措施使中央政府財(cái)政支出越發(fā)龐大，逐漸不堪重負(fù)，不得不對(duì)中央與地方的財(cái)政關(guān)系進(jìn)行重新調(diào)整，促使地方政府承擔(dān)更多的事權(quán)和相應(yīng)的支出責(zé)任，逐步形成了多種類型的“財(cái)政包干”體制。兩步“利改稅”和一系列工商稅制改革從根本上改變了政府財(cái)政收入來(lái)源，將中央與地方財(cái)政收入劃分標(biāo)準(zhǔn)與稅種相聯(lián)系。“分權(quán)讓利”的改革思路大大增加了地方各級(jí)政府自主支配的財(cái)力，使財(cái)政管理體制由中央政府完全控制財(cái)政收入變?yōu)橐环N相對(duì)分權(quán)化的制度安排。
分稅制改革結(jié)束了中央與地方之間復(fù)雜且不穩(wěn)定的收入分配關(guān)系
1993年12月15日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，決定從1994年1月1日起推行分稅制財(cái)政管理體制改革，改變?cè)鹊牡胤截?cái)政包干制度。分稅制改革首先在明確事權(quán)的基礎(chǔ)上劃分了中央與地方的財(cái)政支出范圍。其次依據(jù)中央與地方財(cái)權(quán)與支出責(zé)任相匹配的原則，按稅種來(lái)劃分中央與地方政府財(cái)政收入，具體劃分為中央稅、地方稅以及中央和地方共享稅，由此明確了中央與地方的財(cái)政收入范圍。與收入劃分相適應(yīng)，分別建立中央與地方兩套稅收機(jī)構(gòu)分別征稅，并逐步建立完善中央財(cái)政對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。其中最重要的是作為我國(guó)主體稅種的增值稅，作為中央與地方共享收入，按75%和25%的比例分別歸屬于中央與地方。為保證分稅制改革的順利進(jìn)行，中央通過(guò)制定稅收返還的辦法調(diào)動(dòng)地方積極性以進(jìn)行過(guò)渡，按1993年地方政府上繳中央財(cái)政消費(fèi)稅的100%和增值稅收入的75%作為中央對(duì)地方稅收返還的基數(shù)。此外，1994年起，稅收返還額按全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅平均增長(zhǎng)率的0.3和上年返還基數(shù)確認(rèn)。即1994年后全國(guó)增值稅和消費(fèi)稅收入每平均增長(zhǎng)1%，中央對(duì)地方政府的稅收返還數(shù)額增長(zhǎng)0.3%，由此實(shí)現(xiàn)了稅收返還的逐年遞增。從稅收返還的絕對(duì)值上看中央向地方政府返還的稅收數(shù)額逐年增加，但實(shí)際上，中央劃分的比例卻越來(lái)越大。1993年，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重為22%，分稅制改革后的第一年即1994年便上升到了55.7%，此后雖有所下降，但基本都維持在50%以上。
分稅制改革結(jié)束了財(cái)政包干制下中央與地方之間復(fù)雜且不穩(wěn)定的收入分配關(guān)系，初步建立了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、相對(duì)穩(wěn)定規(guī)范的財(cái)政體制。在保障中央財(cái)政收入、增強(qiáng)中央財(cái)政宏觀調(diào)控能力的基礎(chǔ)上，充分調(diào)動(dòng)了地方政府組織收入的積極性。在分稅制改革后的1996年和1997年，地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重曾上升到50.6%和51.1%，此后一直保持略低于50%的比重。
地方財(cái)政收入與財(cái)政支出的不匹配導(dǎo)致地方土地財(cái)政依賴
1994年的分稅制改革不可能將財(cái)政問(wèn)題全部解決，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和分稅制財(cái)政體制的運(yùn)行，一些問(wèn)題開(kāi)始暴露出來(lái)。分稅制重點(diǎn)對(duì)中央與地方的財(cái)政收入進(jìn)行了劃分，對(duì)政府間事權(quán)和財(cái)政支出劃分并不明確，但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，合理劃分不同層級(jí)政府事權(quán)具有越來(lái)越重要的意義。此外，分稅制改革只是在中央與省級(jí)政府之間建立了統(tǒng)一的分稅制財(cái)政體制，省級(jí)以下分稅制財(cái)政體制由各地方政府按照各地區(qū)的實(shí)際情況，對(duì)分稅制進(jìn)行調(diào)整。由此造成省級(jí)以下地方政府將財(cái)權(quán)上移以集中財(cái)力，事權(quán)下移導(dǎo)致基層政府財(cái)政困難。
分稅制改革和與之相適應(yīng)的財(cái)稅改革，將財(cái)政收入中的稅收收入進(jìn)行了明確劃分。財(cái)政收入還包括政府性基金收入、社會(huì)保障基金收入和各地方政府“自立規(guī)章”創(chuàng)造的各種收費(fèi)、罰款收入等。由于這些非規(guī)范的政府收入游離于預(yù)算之外，可以由各地方政府自立收費(fèi)項(xiàng)目，自收自支，一些地方政府打著“創(chuàng)收”的名義介入財(cái)政收入分配，不斷擴(kuò)大各種收費(fèi)項(xiàng)目，甚至通過(guò)減免稅政策，鼓勵(lì)企業(yè)偷逃稅款以截取中央稅收收入，最終形成了“費(fèi)大于稅”的政府收入格局。到二十一世紀(jì)初隨著各種“費(fèi)改稅”以及拓展的“稅費(fèi)改革”的實(shí)行，地方政府各種亂收費(fèi)的現(xiàn)象得到有效整治。但中央與地方政府財(cái)政收支的不合理性卻沒(méi)有得到改變。2000年后，地方政府財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重長(zhǎng)期維持在50%以下，到2011年后才上升至50%以上，但最多也沒(méi)有超過(guò)55%。與之相反，地方政府承擔(dān)的財(cái)政支出卻在逐年增加，從2000年的65.3%增加至2011年的84.9%，此后一直維持在85%以上。財(cái)權(quán)與事權(quán)的嚴(yán)重不匹配導(dǎo)致地方政府不得不尋求預(yù)算外收入支持財(cái)政支出。而在分稅制改革中將國(guó)有土地有償使用收入全部歸屬于地方政府，土地出讓金逐漸成為地方政府預(yù)算外獲取財(cái)政收入的重點(diǎn)。由此形成了地方政府一直以來(lái)賴以維持的土地財(cái)政模式。
當(dāng)前我國(guó)地方財(cái)政收支形勢(shì)及風(fēng)險(xiǎn)分析
2022年全國(guó)一般公共預(yù)算收入20.37萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)0.6%，一般公共預(yù)算支出26.06萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)6.1%，財(cái)政收支缺口達(dá)到5.69萬(wàn)億元。其中最重要的是國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入66854億元，比上年下降23.3%，成為近年來(lái)政府性基金收入首次負(fù)增長(zhǎng)。2022年全國(guó)地方政府債務(wù)余額超過(guò)35萬(wàn)億元，僅利息支出便達(dá)到1.12萬(wàn)億元。此外，地方政府在之前大規(guī)模發(fā)展建設(shè)中缺乏相應(yīng)資金，便以土地資源為核心，通過(guò)地方政府投融資平臺(tái)進(jìn)行違規(guī)舉債擔(dān)保，積累了大量隱性債務(wù)，使地方財(cái)政收支狀況更加困難。地方政府事權(quán)大于財(cái)權(quán)的問(wèn)題日益突出，財(cái)政收入和償還債務(wù)方面都面臨較大壓力，所依賴的自分稅制改革形成的土地財(cái)政模式逐漸難以為繼。近年來(lái)發(fā)生的多起公交停運(yùn)以及縮減公務(wù)員工資的現(xiàn)象引發(fā)人們的憂慮。2021年末鶴崗市宣布實(shí)施財(cái)政重整計(jì)劃，成為我國(guó)首個(gè)實(shí)行財(cái)政重整的地級(jí)市。推動(dòng)土地財(cái)政轉(zhuǎn)型，探索新的地方政府財(cái)政收入來(lái)源已迫在眉睫。
上世紀(jì)日本的“資產(chǎn)負(fù)債表衰退”值得警惕
這方面，日本的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)很具啟示意義。1990年開(kāi)始，由于土地和股票價(jià)格暴跌，日本經(jīng)濟(jì)泡沫破裂。資產(chǎn)價(jià)格的下跌和債務(wù)的剛性存在致使日本銀行與企業(yè)的賬面滿是壞賬，日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家辜朝明為此提出了“資產(chǎn)負(fù)債表衰退”這一概念。“資產(chǎn)負(fù)債表衰退”的基本原理是：在經(jīng)濟(jì)泡沫期間，企業(yè)傾向于加杠桿、借錢(qián)，再用借來(lái)的錢(qián)去賺錢(qián)。泡沫破滅后，資產(chǎn)價(jià)格下跌，但負(fù)債依然還在，企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表陷入困境。若企業(yè)現(xiàn)金流斷裂，資不抵債選擇破產(chǎn)，則企業(yè)背負(fù)的債務(wù)會(huì)強(qiáng)制出清。但日本經(jīng)濟(jì)泡沫破裂后，日本強(qiáng)大的制造業(yè)企業(yè)在國(guó)際上依舊很有競(jìng)爭(zhēng)力，仍然有現(xiàn)金流流入企業(yè)。此時(shí)，企業(yè)選擇利用現(xiàn)金流償還債務(wù)，即修復(fù)資產(chǎn)負(fù)債表。企業(yè)的目標(biāo)由利潤(rùn)最大化轉(zhuǎn)向負(fù)債最小化，即使利率為零，依舊沒(méi)有企業(yè)選擇貸款擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)，由此導(dǎo)致嚴(yán)重的通貨緊縮。在資產(chǎn)負(fù)債表衰退的情況下，只能由政府充當(dāng)最后借款人的角色，通過(guò)借錢(qián)來(lái)維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
當(dāng)前我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)走低，不僅引發(fā)地方政府財(cái)政問(wèn)題，資產(chǎn)價(jià)格下降也有使全社會(huì)陷入資產(chǎn)負(fù)債表衰退的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)國(guó)家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室發(fā)布的NIFD季報(bào)，二季度企業(yè)貸款平均利率為3.95%。在流動(dòng)性不斷寬松的環(huán)境下，居民和企業(yè)的債務(wù)同比增速分別為6.9%和9.2%。居民債務(wù)同比增速在去年低基數(shù)的基礎(chǔ)上仍處于較低水平，企業(yè)債務(wù)連續(xù)兩個(gè)季度增速下滑。寬松的貨幣政策環(huán)境并沒(méi)有有效傳導(dǎo)至居民及企業(yè)，企業(yè)的投資與負(fù)債都出現(xiàn)了同比下滑，無(wú)法有效拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)增長(zhǎng)。但中國(guó)尚沒(méi)有陷入1990年代日本資產(chǎn)負(fù)債表衰退的陷阱。一方面中國(guó)是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，承載了接近全球1/5人口，也創(chuàng)造了全球近三成的制造業(yè)增加值，在經(jīng)濟(jì)體量上與日本相差巨大，很難簡(jiǎn)單類比。另一方面，中國(guó)抓住了互聯(lián)網(wǎng)、新能源等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展機(jī)會(huì)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、新能源汽車和5G技術(shù)等高端產(chǎn)業(yè)都是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，帶動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力。
當(dāng)前中央政府負(fù)債率偏低而地方政府負(fù)債率偏高
由表1可知，2022年中國(guó)中央政府負(fù)債率為21.38%，是世界前二十大經(jīng)濟(jì)體中的次低值（最低為瑞士），第三低為沙特阿拉伯的22.57%，最高值為日本的214.27%，可見(jiàn)我國(guó)中央政府負(fù)債率相對(duì)于世界主要經(jīng)濟(jì)體偏低。但2022年中國(guó)地方政府負(fù)債率為55.72%，僅次于加拿大的56.76%，與世界主要經(jīng)濟(jì)體相比偏高。從國(guó)際比較來(lái)看，在控制地方政府債務(wù)規(guī)模的基礎(chǔ)上，提高我國(guó)中央政府債務(wù)的比例是可行的，這就為增發(fā)國(guó)債提供了政策空間。根據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，2021年我國(guó)總儲(chǔ)蓄率為46.1%，在世界前二十大經(jīng)濟(jì)體中處于最高水平。大量的儲(chǔ)蓄為其轉(zhuǎn)化為投資消費(fèi)提供了可能。在居民、企業(yè)與地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表擴(kuò)張均受限的情況下，中央政府資產(chǎn)負(fù)債表相對(duì)健康且有擴(kuò)張能力。從這個(gè)角度來(lái)看，通過(guò)中央政府資產(chǎn)負(fù)債表的擴(kuò)張，使得其他部門(mén)資產(chǎn)負(fù)債表有所修復(fù)來(lái)提振經(jīng)濟(jì)，是逆周期宏觀調(diào)控最為關(guān)鍵的一招。
2023年10月25日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室舉行國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)，宣布中央財(cái)政將在2023年四季度增發(fā)1萬(wàn)億元國(guó)債，以支持災(zāi)后恢復(fù)重建和提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力的項(xiàng)目建設(shè)。增發(fā)的國(guó)債全部通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方使用，全部列為中央財(cái)政赤字，還本付息由中央承擔(dān)，不增加地方償還負(fù)擔(dān)。增發(fā)1萬(wàn)億元國(guó)債并將2023年財(cái)政赤字率由3%提高到3.8%，就充分體現(xiàn)了擴(kuò)張中央政府資產(chǎn)負(fù)債表這一調(diào)控思路。1萬(wàn)億元的國(guó)債全部都使用在地方，這有助于緩解地方財(cái)政收支壓力，進(jìn)一步優(yōu)化了財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和債務(wù)結(jié)構(gòu)。增發(fā)國(guó)債在短期內(nèi)可以使地方政府財(cái)政狀況得到改善，但依舊屬于治標(biāo)不治本。若地方財(cái)政收支模式得不到根本性的改變，地方政府財(cái)政狀況和債務(wù)壓力只會(huì)更加嚴(yán)重。
地方財(cái)政收入模式轉(zhuǎn)型路徑選擇
數(shù)據(jù)財(cái)政
數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為拓寬地方政府財(cái)政收入提供了一條新的思路。早在1997年，科德?tīng)柧吞岢?ldquo;比特稅”的概念，即對(duì)互聯(lián)網(wǎng)傳輸中的數(shù)據(jù)信息按每個(gè)比特的流量單位征稅，這是從數(shù)據(jù)層面征稅的最早嘗試。一方面，數(shù)據(jù)作為公共資源，與資源稅類似，政府有權(quán)對(duì)其征稅獲取財(cái)政收入。另一方面互聯(lián)網(wǎng)公司通過(guò)大數(shù)據(jù)殺熟、跨國(guó)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)利用稅收征管漏洞進(jìn)行利潤(rùn)轉(zhuǎn)移、基于計(jì)算機(jī)技術(shù)進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析的量化交易為資本市場(chǎng)帶來(lái)新的風(fēng)險(xiǎn)等與數(shù)據(jù)相關(guān)的一系列問(wèn)題日益突出，促使我國(guó)嘗試將數(shù)據(jù)納入征稅范圍。為解決數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展給現(xiàn)行稅制帶來(lái)的挑戰(zhàn)，相繼有國(guó)家開(kāi)始嘗試征收數(shù)字服務(wù)稅、均衡稅和轉(zhuǎn)移利潤(rùn)稅等。然而，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下，整個(gè)社會(huì)可以通過(guò)利用數(shù)據(jù)要素提高技術(shù)水平和優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為支持?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心要素。有關(guān)數(shù)據(jù)的財(cái)政制度安排也不只是對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)企業(yè)的稅收征管問(wèn)題，而是要將數(shù)據(jù)作為一種生產(chǎn)要素，構(gòu)建一套以數(shù)據(jù)要素為核心的財(cái)政管理體制。類似土地財(cái)政是把土地這一要素有關(guān)的稅費(fèi)收入作為地方政府財(cái)政收入的重要來(lái)源，數(shù)據(jù)財(cái)政能使地方政府在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代從數(shù)據(jù)這一生產(chǎn)要素中取得一定財(cái)政收入。
根據(jù)2023年4月國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布的《數(shù)字中國(guó)發(fā)展報(bào)告（2022年）》，2022年我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到50.2萬(wàn)億元，同比名義增長(zhǎng)10.3%，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重達(dá)到41.5%。數(shù)字經(jīng)濟(jì)正在成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)的新引擎。2022年我國(guó)數(shù)據(jù)要素產(chǎn)量達(dá)8.1ZB，同比增長(zhǎng)22.7%，全球占比達(dá)10.5%。數(shù)據(jù)已經(jīng)成為人們?nèi)粘Ｉ詈蜕a(chǎn)活動(dòng)的基礎(chǔ)性資源。2019年10月召開(kāi)的十九屆四中全會(huì)首次將數(shù)據(jù)確立為一種新的生產(chǎn)要素，并明確提出要“健全勞動(dòng)、資本、土地、知識(shí)、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬的機(jī)制”，要求數(shù)據(jù)與其他要素一同參與分配。
在各類數(shù)據(jù)資源中，國(guó)家各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位在履行政府職責(zé)和提供公共服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)不僅涉及領(lǐng)域最廣而且最具權(quán)威性，蘊(yùn)含著極大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，最具開(kāi)發(fā)潛力?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出了“開(kāi)展政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)，鼓勵(lì)第三方深化對(duì)公共數(shù)據(jù)的挖掘利用”，提出了以授權(quán)運(yùn)營(yíng)為基礎(chǔ)開(kāi)發(fā)利用公共數(shù)據(jù)的思路，表明了我國(guó)已開(kāi)始探索將數(shù)據(jù)要素納入政府財(cái)政管理體制之中。2022年12月19日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》，提出建立保障權(quán)益、合規(guī)使用的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，推進(jìn)實(shí)施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制，探索用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用。在數(shù)據(jù)要素被確認(rèn)為新型生產(chǎn)要素并參與分配的背景下，通過(guò)公共數(shù)據(jù)授權(quán)經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源的市場(chǎng)化并使政府在這一過(guò)程中參與收益分配，為政府轉(zhuǎn)變財(cái)政收入增長(zhǎng)方式，探索建立以數(shù)據(jù)資源為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)財(cái)政收入模式奠定基礎(chǔ)。
以公共數(shù)據(jù)授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式為基礎(chǔ)，建立適合數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方政府財(cái)政管理體制的數(shù)據(jù)財(cái)政模式，必須充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素的價(jià)值和對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用。數(shù)據(jù)要素的價(jià)值實(shí)現(xiàn)過(guò)程關(guān)系到參與主體的收益分配。地方政府若想利用數(shù)據(jù)要素參與收益分配獲取財(cái)政收入，必須使政府公共數(shù)據(jù)經(jīng)歷資源化、資產(chǎn)化和資本化三個(gè)階段，并在數(shù)據(jù)要素的價(jià)值生成路徑中采取相應(yīng)的措施。在公共數(shù)據(jù)的資源化階段，政府首先要對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行加工處理，初步提供出能夠滿足市場(chǎng)主體需要的有價(jià)值的數(shù)據(jù)資源。同時(shí)建立健全數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，明晰數(shù)據(jù)要素使用過(guò)程中各參與方享有的合法權(quán)利，為數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)和進(jìn)行市場(chǎng)化交易做準(zhǔn)備。這一階段，數(shù)據(jù)還未投入使用、參與生產(chǎn)消費(fèi)等環(huán)節(jié)，政府主要是投入成本將原始數(shù)據(jù)加工成可利用的數(shù)據(jù)資源，同時(shí)進(jìn)行數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建設(shè)。在公共數(shù)據(jù)的資產(chǎn)化階段，政府可以將經(jīng)過(guò)處理的數(shù)據(jù)資源授權(quán)給市場(chǎng)運(yùn)行主體，使公共數(shù)據(jù)進(jìn)入市場(chǎng)交易和流通。政府借此向數(shù)據(jù)使用者收取有償使用收入。在公共數(shù)據(jù)資本化階段，數(shù)據(jù)在市場(chǎng)流通的基礎(chǔ)上，可以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)保值增值。政府通過(guò)股權(quán)化、證券化和產(chǎn)權(quán)化等多種方式運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)資本，以數(shù)據(jù)資產(chǎn)作價(jià)入股或?qū)?shù)據(jù)使用權(quán)折合成現(xiàn)金，從中獲得相應(yīng)的資本化收益。此外，由于我國(guó)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度、流通和交易制度尚不健全，數(shù)據(jù)交易的納稅對(duì)象難以確認(rèn)、稅基難以計(jì)算等稅收征管方面還面臨許多問(wèn)題。未來(lái)隨著有關(guān)法律體系的進(jìn)一步完善，對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)及數(shù)據(jù)交易行為征稅也將成為政府財(cái)政收入重要來(lái)源。
北京、上海等多個(gè)省市已經(jīng)開(kāi)展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)，并通過(guò)不同方式補(bǔ)充地方政府財(cái)政收入。成都市政府授權(quán)成都市大數(shù)據(jù)集團(tuán)股份有限公司搭建成都市公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)服務(wù)平臺(tái)，將政府?dāng)?shù)據(jù)授權(quán)給國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)，通過(guò)市場(chǎng)化協(xié)商方式為政府公共數(shù)據(jù)定價(jià)，產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益以國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)收入的方式進(jìn)入地方財(cái)政。海南省采用“政府+市場(chǎng)”的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)模式，開(kāi)設(shè)“海南省數(shù)據(jù)產(chǎn)品超市”，引進(jìn)具有較強(qiáng)技術(shù)開(kāi)發(fā)能力和研究分析能力的大數(shù)據(jù)企業(yè)進(jìn)行數(shù)據(jù)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)，構(gòu)建一個(gè)完備的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)。各市場(chǎng)主體將數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)所得向超市平臺(tái)支付相關(guān)費(fèi)用，再由產(chǎn)品超市繳納經(jīng)營(yíng)所得進(jìn)入地方財(cái)政。
股權(quán)財(cái)政
我國(guó)政府的財(cái)政包括一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入和社會(huì)保險(xiǎn)基金收入。其中一般公共預(yù)算收入是以稅收為主體的財(cái)政收入，政府性基金收入以國(guó)有土地使用權(quán)出讓金為主要來(lái)源，和土地財(cái)政密切相關(guān)，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算不用于平衡一般公共預(yù)算。而國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算每年的盈余根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定可以彌補(bǔ)一般公共預(yù)算。因此，以國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)為基礎(chǔ)，建立股權(quán)財(cái)政模式，提高地方政府財(cái)政收入自然成為替代土地財(cái)政的另一條思路。股權(quán)財(cái)政一方面通過(guò)提高國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)收益和利潤(rùn)上繳比例增加政府財(cái)政收入，另一方面地方政府可以通過(guò)成立政府性基金引導(dǎo)社會(huì)資本投資于當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)，再通過(guò)股權(quán)增值的方式退出，在獲取投資收益的同時(shí)優(yōu)化當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
根據(jù)財(cái)政部和國(guó)務(wù)院國(guó)資委相關(guān)數(shù)據(jù)，2021年全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入5180億元，國(guó)有資產(chǎn)總額已經(jīng)達(dá)到308.3萬(wàn)億元。國(guó)有企業(yè)總資產(chǎn)收益率為1.5%，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額4.5萬(wàn)億元，其中屬于地方政府的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)為1.7萬(wàn)億元?？梢?jiàn)，提高國(guó)有企業(yè)收益率不僅極為困難，給地方政府帶來(lái)的財(cái)政收入也遠(yuǎn)不能滿足政府開(kāi)支的需要，只能作為地方政府財(cái)政收入的一種補(bǔ)充手段，稅收收入依舊是地方政府財(cái)政收入的最重要來(lái)源。更好發(fā)揮國(guó)有資本在國(guó)家財(cái)政中的作用，還需要各地政府設(shè)立政府引導(dǎo)基金，發(fā)揮國(guó)有資本的杠桿放大效應(yīng)，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作吸引更多社會(huì)資本共同參與投資，結(jié)合當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展規(guī)劃，以投資者身份進(jìn)行招商引資并直接促成當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展，既給國(guó)有股權(quán)帶來(lái)投資回報(bào)，同時(shí)擴(kuò)大稅收來(lái)源、增加地方政府財(cái)政收入。例如，我國(guó)在高鐵的軸承、潤(rùn)滑油等大量核心關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域仍然大量依賴進(jìn)口。面對(duì)這些“卡脖子”問(wèn)題，要真正實(shí)現(xiàn)科技自立自強(qiáng)，就需要大量研發(fā)投入。依靠單個(gè)企業(yè)的“小舢板”在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)日益全球化的背景下是難以奏效的，而通過(guò)地方財(cái)政的加持無(wú)疑有助于分擔(dān)相關(guān)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，同樣也將為地方財(cái)政未來(lái)取得風(fēng)險(xiǎn)投資的收益奠定基礎(chǔ)。進(jìn)一步來(lái)講，西方發(fā)達(dá)國(guó)家依賴所謂的市場(chǎng)資本獲得了研發(fā)領(lǐng)域的超額收益，勢(shì)必進(jìn)一步拉大收入差距和財(cái)富差距，注定是不可持續(xù)的。我國(guó)地方財(cái)政從過(guò)去的土地財(cái)政轉(zhuǎn)向支持科技研發(fā)的股權(quán)財(cái)政，將成為推動(dòng)財(cái)政治理現(xiàn)代化和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的重要途徑。
2001年，北京中關(guān)村將財(cái)政資金的使用方式從傳統(tǒng)的財(cái)政直接補(bǔ)貼形式轉(zhuǎn)換為股權(quán)投資，開(kāi)創(chuàng)了政府投資引導(dǎo)基金的先河。隨著有關(guān)政府引導(dǎo)基金的法律法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)，政府引導(dǎo)基金的數(shù)量及規(guī)模都得到蓬勃發(fā)展。清科研究中心發(fā)布的《2022年中國(guó)股權(quán)投資市場(chǎng)發(fā)展研究報(bào)告》顯示，2022年末我國(guó)共設(shè)立政府引導(dǎo)基金2050只，目標(biāo)規(guī)模約12.82萬(wàn)億元。投中研究院發(fā)布的《2022年政府引導(dǎo)基金專題研究報(bào)告》顯示，2022年末，政府引導(dǎo)基金中國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、區(qū)縣級(jí)各級(jí)政府的規(guī)模占比分別為7.47%、38.44%、42.69%和11.40%，表明政府引導(dǎo)基金對(duì)地方政府進(jìn)行股權(quán)投資，獲取財(cái)政收入有更為重要的作用。
在各級(jí)地方政府探索政府引導(dǎo)基金的實(shí)踐活動(dòng)中，誕生了很多通過(guò)股權(quán)投資帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成功案例。合肥市通過(guò)政府引導(dǎo)基金進(jìn)行股權(quán)投資不僅獲得極為豐厚的投資回報(bào)，而且對(duì)區(qū)域內(nèi)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了關(guān)鍵性的資金支持，培育了新型顯示器件、半導(dǎo)體和新能源汽車等新興產(chǎn)業(yè)集群。2008年合肥市與京東方共同投資建設(shè)國(guó)內(nèi)首條液晶面板6代線，此后合肥繼續(xù)通過(guò)注資、回收、再注資的方式引導(dǎo)京東方在合肥陸續(xù)投資約1000億元，在合肥市建立了8.5代線和10.5代線。更重要的是在京東方的帶動(dòng)下，上下游近百家企業(yè)配套集聚合肥，形成了合肥“從沙子到整機(jī)”完整的新型顯示產(chǎn)業(yè)鏈條。2016年，合肥市通過(guò)投資長(zhǎng)鑫存儲(chǔ)，吸引一大批半導(dǎo)體企業(yè)落戶合肥。目前，合肥已擁有集成電路企業(yè)200多家，被中國(guó)工信部列為中國(guó)9大集成電路集聚發(fā)展基地之一。同時(shí)合肥集成電路產(chǎn)業(yè)與新型顯示產(chǎn)業(yè)一道入選首批國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群。2020年合肥市又宣布投資蔚來(lái)汽車，再次獲得巨額收益，并培育、引進(jìn)大眾、比亞迪、蔚來(lái)等6家新能源汽車整車企業(yè)，在打造“新能源汽車之都”的道路上邁進(jìn)了一大步。“合肥模式”的成功與政府引導(dǎo)基金主導(dǎo)和多層次政策支持密切相關(guān)，即通過(guò)政府引導(dǎo)基金的多元化立體化投融資體系，以投帶引，打造新興產(chǎn)業(yè)集群。合肥市政府引導(dǎo)基金的成功帶來(lái)大量投資收益，新興產(chǎn)業(yè)集群又大力推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造了稅收，保障了政府財(cái)政收入，為探索建立股權(quán)財(cái)政樹(shù)立了良好的典范。
【本文作者為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授；中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院碩士研究生曲鵬輝對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】
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責(zé)編：董惠敏／美編：王嘉騏