【摘要】讓全體人民住有所居、居有所安，是中國式現(xiàn)代化的題中之義。完整準(zhǔn)確全面認(rèn)識住房的多種屬性，確保住房的居住功能優(yōu)先，在住房相關(guān)制度政策設(shè)計(jì)中把握好公平和效率的關(guān)系，界定好政府和市場的邊界并發(fā)揮好各自優(yōu)勢，努力實(shí)現(xiàn)住房民生與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的良性互促，是新中國成立以來住房民生建設(shè)取得的重要經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，全體人民住有所居不斷向更為優(yōu)質(zhì)、形式更為多元、保障更加堅(jiān)實(shí)、更高質(zhì)量發(fā)展，“住”的品質(zhì)持續(xù)提升，“有”的形式更加豐富，“所”的保障更為有力和多元，“居”的內(nèi)涵不斷深化。

【關(guān)鍵詞】住有所居  居有所安  中國式現(xiàn)代化  住房保障    

【中圖分類號】D669    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

民生是最大的政治。住房問題是重大民生問題，關(guān)系著千家萬戶的基本生活保障。每年的全國兩會，住房都是熱議話題。2024年政府工作報(bào)告明確要求，“加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式。加大保障性住房建設(shè)和供給，完善商品房相關(guān)基礎(chǔ)性制度，滿足居民剛性住房需求和多樣化改善性住房需求”。住有所居、居有所安，是人民幸福的一個重要基點(diǎn)，也是社會發(fā)展的前提條件。習(xí)近平總書記指出：“住房問題既是民生問題也是發(fā)展問題，關(guān)系千家萬戶切身利益，關(guān)系人民安居樂業(yè)，關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，關(guān)系社會和諧穩(wěn)定。”①加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式，更好實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居、居有所安，是中國式現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。

新中國成立以來“住有所居”的探索與經(jīng)驗(yàn)

我國住房建設(shè)事業(yè)發(fā)展起點(diǎn)較低。新中國成立之初，一窮二白，百廢待興，城市房荒十分普遍，城鎮(zhèn)居民人均住房使用面積為4.3平方米②，大城市住房問題更加突出，簡易棚屋比比皆是。一段時(shí)間內(nèi)，若干中心大城市人口激增，更加劇了住房困難。1950年—1952年，在非常困難的財(cái)政條件下，國家仍然對住宅進(jìn)行了8.3億元的投資，占同期基建投資的10.6%。③上海、北京、沈陽等城市的工人新村都在這個時(shí)期開始興建④。“一五”計(jì)劃期間，國家進(jìn)一步加大了對住宅的投資力度，累計(jì)進(jìn)行了53.8億元投資，累計(jì)竣工9454萬平方米的新建住宅。然而，進(jìn)入計(jì)劃經(jīng)濟(jì)后，住宅建設(shè)一度被認(rèn)為屬于非生產(chǎn)性建設(shè)而被壓縮規(guī)模和降低標(biāo)準(zhǔn)。1950年—1977年，我國基建中的住宅投資累計(jì)額為330億元，占同期基建投資比重5.9%。⑤

1978年10月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家建委《關(guān)于加快城市住宅建設(shè)的報(bào)告》指出，“據(jù)1977年底統(tǒng)計(jì)，全國190個城市平均每人居住面積僅為3.6平方米，比解放初期的4.5平方米下降0.9平方米”，并強(qiáng)調(diào)，“城市住房問題，現(xiàn)在已經(jīng)到了非解決不可的時(shí)候了”，提出努力加快住宅建設(shè)，到1985年實(shí)現(xiàn)城市人均居住面積5平方米的奮斗目標(biāo)。通過“多條腿”走路，1978年—1985年，新建城鎮(zhèn)住宅建筑面積5.7億平方米，超過前29年的總和。根據(jù)1985年第一次全國城鎮(zhèn)房屋普查數(shù)據(jù)⑥，1985年末全國城鎮(zhèn)住房存量建筑面積為22.91億平方米，換算為居住面積則是9.56億平方米，戶均居住面積24.04平方米，人均居住面積為6.36平方米，其中城市人均居住面積為6.10平方米。但由于歷史欠賬太多，1985年全國城市仍有754萬缺房戶，占居民戶數(shù)29%，城鎮(zhèn)住宅成套率僅有24%。

在1980年—1990年持續(xù)進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的基礎(chǔ)上，1998年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》發(fā)布，我國全面實(shí)施住房分配貨幣化和住房商品化、社會化。此后，以2007年8月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》為標(biāo)志，我國城鎮(zhèn)住房保障體系逐步健全完善，持續(xù)進(jìn)行了多輪大規(guī)模保障房建設(shè)，我國城鎮(zhèn)住房進(jìn)入了商品房、保障房雙軌并行的時(shí)代?；诘谄叽稳珖丝谄詹閿?shù)據(jù)和2021年—2023年期間新竣工的商品住宅面積，可估算我國城鎮(zhèn)住宅存量建筑面積從1986年到2023年凈增超三百億平方米。商品住房市場的發(fā)展成為緩解我國城鎮(zhèn)住房短缺的主要力量。商品化房改推動我國城鎮(zhèn)住房供給能力大幅度提升，不僅帶來人民群眾住房條件的顯著提高，還有力地支撐了城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，從而為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了巨大的結(jié)構(gòu)性效率改進(jìn)紅利和需求拉動引力，并在這個過程中通過自身內(nèi)蘊(yùn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的釋放直接助推經(jīng)濟(jì)增長和社會生產(chǎn)力提高。住房商品化市場化所創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益，以及支撐城市基建的資本積累與信貸創(chuàng)造，為改善人居環(huán)境、提高城市競爭力、提升社會生產(chǎn)力提供了強(qiáng)有力的支持，又反過來進(jìn)一步支撐城鎮(zhèn)居民住房消費(fèi)升級，從而在居住條件改善與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間形成了良性循環(huán)。

回顧來看，新中國成立之初，黨和政府就對城市住房問題給予高度重視，采用新建和私房公有化等多管齊下的方法，努力增加城市住房供給和降低職工住房支出壓力。但一段時(shí)間內(nèi)由于對住房屬性與功能定位的認(rèn)識偏差，不當(dāng)?shù)淖》抗┙o模式導(dǎo)致人民群眾的住房條件曾長期沒有改善，也讓住房內(nèi)在蘊(yùn)含的促發(fā)展與振經(jīng)濟(jì)潛力沒有完全發(fā)揮出來。在鄧小平同志1978年—1980年關(guān)于住房問題幾次重要談話的指引下，我國順利平穩(wěn)完成了城鎮(zhèn)住房從單純福利供給到市場與保障并行的制度轉(zhuǎn)型。盡管1998年房改之后我國城鎮(zhèn)常住人口凈增5億多，長期困擾我國發(fā)展的城鎮(zhèn)住房短缺現(xiàn)象卻在20年內(nèi)基本消除，住房民生改善與城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)現(xiàn)良性互促。然而，必須承認(rèn)，盡管住房商品化市場化進(jìn)一步提升了住房供給的效率，也在一定時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)了房價(jià)節(jié)節(jié)攀升，部分群體被住房市場排斥，住房可及性下降等問題。基于此，黨的十七大報(bào)告中，努力使全體人民“住有所居”與學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)并列在一起提出，此后在黨的歷次全國代表大會報(bào)告中都有出現(xiàn)。基本住房需求與基本教育、基本收入、基本健康、基本養(yǎng)老與社保等一樣，是人民群眾的基本民生需求。我們黨通過黨的代表大會報(bào)告，對實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居給予了莊嚴(yán)承諾。

然而，也需要注意到，住房需求與教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老等容易標(biāo)準(zhǔn)化滿足的基礎(chǔ)性民生需求不同，其具有很強(qiáng)的個性化差異化。把獲取適足住房視為一項(xiàng)社會性權(quán)利，并不代表住房要像教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保那樣由政府標(biāo)準(zhǔn)化和福利化供給。此外，住房消費(fèi)具有一定的外部性，但私人消費(fèi)屬性仍然是主體。住房消費(fèi)的個性化差異化和私人消費(fèi)主導(dǎo)性，決定了市場機(jī)制在滿足住房消費(fèi)上具有很大的空間。為此，對住房的保障并不需要政府直接承擔(dān)全部供給責(zé)任，更重要的是要成為社會供給體系的賦能者，創(chuàng)造良好的社會環(huán)境和塑造健康的市場機(jī)制，增加住房的社會供給能力，提高普通居民對市場住房的可及性，讓更多群體通過市場機(jī)制更好實(shí)現(xiàn)住房供需精準(zhǔn)匹配。政府主要對那些確實(shí)無法通過市場獲取適足住房的困難群體給予針對性保障。習(xí)近平總書記指出：“總有一部分群眾由于勞動技能不適應(yīng)、就業(yè)不充分、收入水平低等原因而面臨住房困難，政府必須‘補(bǔ)好位’，為困難群眾提供基本住房保障。”⑦《中華人民共和國2023年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2023年全國各類棚戶區(qū)改造開工159萬套，基本建成193萬套；保障性租賃住房開工建設(shè)和籌集213萬套（間）。

在住房商品化的背景下，處理好住房的居住功能與資產(chǎn)功能之間的關(guān)系十分關(guān)鍵。部分西方國家及東亞經(jīng)濟(jì)體曾經(jīng)流行“資產(chǎn)型福利”理念，認(rèn)為可以通過鼓勵住房自有率提升、積累家庭資產(chǎn)來增強(qiáng)居民自我保障能力。然而，事實(shí)表明，過度強(qiáng)調(diào)“基于自有住房的資產(chǎn)型福利模式”具有很大的風(fēng)險(xiǎn)性和脆弱性，不可避免地會發(fā)生住房居住功能與資產(chǎn)功能之間的沖突，也內(nèi)蘊(yùn)很多金融風(fēng)險(xiǎn)和社會風(fēng)險(xiǎn)。2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會議指出：“要堅(jiān)持‘房子是用來住的、不是用來炒的’的定位，綜合運(yùn)用金融、土地、財(cái)稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應(yīng)市場規(guī)律的基礎(chǔ)性制度和長效機(jī)制，既抑制房地產(chǎn)泡沫，又防止出現(xiàn)大起大落。”為住房建設(shè)指明了發(fā)展方向。

總結(jié)來看，科學(xué)完整全面認(rèn)識住房的屬性與功能，把握好公平與效率的關(guān)系，界定好政府和市場的邊界并發(fā)揮好各自優(yōu)勢，努力實(shí)現(xiàn)住房民生與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的良性互促，是新中國成立以來住房民生建設(shè)取得的重要經(jīng)驗(yàn)。

“住有所居”不斷向高質(zhì)量發(fā)展

黨的十九大以來，我國住房民生事業(yè)進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段。黨的十九大報(bào)告指出：“堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。”“住有所居”不斷向更為優(yōu)質(zhì)、形式更為多元、保障更加堅(jiān)實(shí)、更高質(zhì)量發(fā)展。

第一，“住”的品質(zhì)不斷提高。住房品質(zhì)是一個多維度的概念，但較為寬裕的居住空間始終是住房品質(zhì)最為重要的要素之一。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，2020年我國城市、鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的居民家庭人均住房建筑面積分別是36.52平方米、42.29平方米和46.80平方米，相比2010年第六次全國人口普查時(shí)分別增加了25.3%、32.0%和47.5%。此外，近年來多地將閑置或低效利用的存量非居住房屋改為租賃住房，即“非改租”，為城市住房供給擴(kuò)展了新來源。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年全國城鎮(zhèn)家庭住房的管道自來水普及率達(dá)到96.5%，內(nèi)設(shè)獨(dú)立廚房的比例為95.8%，內(nèi)設(shè)水沖式衛(wèi)生廁所的比例為91.1%，有洗澡設(shè)施的比例為94.1%?？傮w來看，我國城鎮(zhèn)住房供給在整體上已能較好滿足城鎮(zhèn)居民基本住房需求。而且隨著住房供需關(guān)系日益走向平衡，房地產(chǎn)企業(yè)更加主動升級住宅產(chǎn)品品質(zhì)。近年來，新建住房的功能設(shè)計(jì)和空間布局更加合理，越來越講求個性化、特色化，科技住宅、綠色住宅不斷增加，住有所居正在向住有宜居、住有優(yōu)居發(fā)展。此外，“住”的品質(zhì)提升不僅體現(xiàn)在新房，也體現(xiàn)在對老舊住房的更新改造。改善性住房需求的釋放，成為我國擴(kuò)大內(nèi)需和加快內(nèi)循環(huán)的重要內(nèi)容。

第二，“有”的形式越來越多樣。一定時(shí)期內(nèi)，住有所居被片面理解為“住有其屋”，“有”必須是有產(chǎn)權(quán)才算有。商品房和保障房在發(fā)展過程中曾存在“重售輕租”的傾向。但近年來這方面有了明顯改觀，租購并舉成為我國住房事業(yè)發(fā)展的重要方向。2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會議首提“購租并舉”，2017年黨的十九大報(bào)告正式提出“租購并舉”，2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求“逐步使租購住房在享受公共服務(wù)上具有同等權(quán)利”。近年來，中央及地方出臺財(cái)稅、金融、土地以及規(guī)范和便捷“非改租”審批等多方面的政策支持，在政策引導(dǎo)和扶持下，我國住房租賃市場快速發(fā)展。集中式長租公寓行業(yè)在短短幾年內(nèi)從無到有、快速成長，推動租房服務(wù)內(nèi)容增加、品質(zhì)升級，得到了廣大租客尤其是青年的認(rèn)可。與此同時(shí)，自2021年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》發(fā)布以來，各地保障性租賃住房建設(shè)與籌集迅速推進(jìn)。據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的信息，“十四五”時(shí)期，全國計(jì)劃建設(shè)籌集保障性租賃住房870萬套（間），預(yù)計(jì)可滿足2600多萬新市民、青年人的住房需求。近年來，市場化長租房和保障性租賃住房的發(fā)展呈現(xiàn)交融局面，各地普遍允許市場化長租房在符合準(zhǔn)入資格和服從租金管制的前提下納入保障性租賃住房統(tǒng)一管理，并享受稅收水電費(fèi)減免等相關(guān)政策扶持。不管是市場化長租房還是保障性租賃住房，都加快了租房市場的機(jī)構(gòu)化專業(yè)化發(fā)展，促進(jìn)租房消費(fèi)升級的同時(shí)也有助于平抑市場租金，租客的租賃體驗(yàn)明顯提升。同時(shí)，各地也積極推動“租購?fù)瑱?quán)”，改進(jìn)對租房的管理，創(chuàng)新租賃社區(qū)的社會治理模式。多策并舉之下，社會公眾對租房的接受度、認(rèn)可度明顯提升。

第三，“所”的保障更加有力、更為多元。住有所居的“所”，與學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)中的“所”，都可以理解為合理性需求獲得某種程度上的保障。然而，住房權(quán)的保障與受教育權(quán)、健康權(quán)、養(yǎng)老權(quán)等的保障有所不同，需要有為政府和有效市場更好結(jié)合，需要更多參與主體，形式也更加多元。2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次提出“房住不炒”，一方面要求在需求側(cè)擠出投機(jī)炒作泡沫，屏蔽非居住需求；另一方面要求在供給側(cè)回歸住房發(fā)展初心，以滿足人民群眾居住需求來提供住房。這就要求，商品住房市場要積極消除投機(jī)炒作泡沫、增加平價(jià)住房供給、降低可及性門檻、覆蓋更廣大群體，同時(shí)切實(shí)增加保障性住房供給，保障困難群體能住有所居、獲取適足住房。近幾年，通過持續(xù)工作和系統(tǒng)施策，我國商品住房市場的投機(jī)泡沫已經(jīng)得到有效控制，普通居民通過商品住房市場獲取住房的可及性和可負(fù)擔(dān)性都有改善。同時(shí)，近年來保障性住房建設(shè)也在加大發(fā)力。據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的信息，截至2021年底，3800多萬困難群眾住進(jìn)了公租房，截至2023年9月，全國已籌集保障性租賃住房508萬套(間)，可為近1500萬新市民、青年人提供安居。與此同時(shí)，政府不再僅作托底式保障，開始從促進(jìn)受助者發(fā)展能力提升的視角，通過政策設(shè)計(jì)和恰當(dāng)?shù)墓操Y源注入，有效利用市場機(jī)制動員社會多元主體和廣泛利用社會多方資源，采用靈活方式進(jìn)行針對性保障。這種發(fā)展型保障，不僅實(shí)現(xiàn)了住房民生改善與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的互促，還表明住房保障與市場實(shí)現(xiàn)了更好交融協(xié)同。2023年8月，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》，配售型保障房在全國多地全面啟動，進(jìn)一步健全了保障房體系、提升了保障房品質(zhì)。

第四，“居”的內(nèi)涵不斷深化。住房是具象和抽象的統(tǒng)一，是建筑和服務(wù)的融合。據(jù)研究，我國城市居民平均約75%的時(shí)間在居住社區(qū)度過，老人和兒童的時(shí)間占比還要更高。⑧居住需求不限于對住宅居所的功能性需求，也包括對居住社區(qū)的功能性需求。住房與社區(qū)居住功能的完善，需要社會資源的深度、精準(zhǔn)與可負(fù)擔(dān)嵌入。近年來，我國大力推進(jìn)“完整社區(qū)”建設(shè)、提倡“15分鐘生活圈”、開展“城市社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施建設(shè)工程”，讓居民在家門口就能享受到優(yōu)質(zhì)普惠的公共服務(wù)和社會資源，這些都體現(xiàn)了對“居”的內(nèi)涵的深化理解。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在2023年提出“好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)”的“四好”建設(shè)目標(biāo)，讓住房改善與老舊小區(qū)改造、城市更新的聯(lián)動更加緊密。社區(qū)治理模式的改進(jìn)與創(chuàng)新，“物業(yè)服務(wù)+生活服務(wù)”的聯(lián)動，智慧物業(yè)、智慧社區(qū)與智慧城市建設(shè)的融合，都在持續(xù)提升整體人居環(huán)境宜居性和居民幸福感獲得感。

安居才能樂業(yè)。人民能否住有所居、居有所安，既是民生的基礎(chǔ)，也是發(fā)展的前提。充足、均衡分布、可及性高的高質(zhì)量住房及良好社區(qū)，對社會穩(wěn)定、公共安全和城市韌性具有基礎(chǔ)性作用。當(dāng)前我國仍有一部分城鄉(xiāng)居民的基本住房需求保障水平不高，全國范圍改善性住房消費(fèi)仍有較大空間。未來一段時(shí)間，徹底消除并防范住房絕對貧困再生，與逐漸消減住房相對貧困，兩個任務(wù)將同時(shí)并存。剛性住房需求和多樣化改善性住房需求的滿足，是擴(kuò)大內(nèi)需、提升內(nèi)循環(huán)質(zhì)量的重要內(nèi)容，也是加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的重要組成部分。住房既同時(shí)兼?zhèn)涿裆鷮傩院蜕唐穼傩?，又在商品化條件下同時(shí)具有居住功能和資產(chǎn)功能。完整準(zhǔn)確全面認(rèn)識住房的屬性，堅(jiān)持以居住功能為主導(dǎo)，注重住房民生與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)在互促，是合理確定住房發(fā)展模式和科學(xué)制定住房政策的前提條件。展望未來，平衡好住房資源配置的效率性與公平性，市場和保障“兩條腿”走路，是中國式現(xiàn)代化進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)住房民生事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。

（作者為上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院長聘教授，上海交通大學(xué)中國城市治理研究院研究員）

【注釋】

①⑦《習(xí)近平：加快推進(jìn)住房保障建設(shè) 不斷實(shí)現(xiàn)人民住有所居目標(biāo)》，《人民日報(bào)》，2013年10月31日。

②《系列報(bào)告之十：城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異》，國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，2009年9月17日。

③⑤《中國統(tǒng)計(jì)年鑒1981》，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，1982年，第309頁。

④李永進(jìn)、程帆：《鄧小平與中國式現(xiàn)代化話語體系的構(gòu)建》，《現(xiàn)代哲學(xué)》，2023年第1期。

⑥第一次全國城鎮(zhèn)房屋普查的詳細(xì)數(shù)據(jù)可見《中國人口統(tǒng)計(jì)年鑒1989》第五部分。

⑧住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部：《完整居住社區(qū)建設(shè)指南》，2021年。

責(zé)編/趙橙涔    美編/陳媛媛

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