作為數(shù)字時代最基礎和最關鍵的生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)治理不僅決定著經(jīng)濟發(fā)展的效率和質(zhì)量，也關乎社會層面的法律和倫理準則。近年來，我國數(shù)據(jù)治理體系不斷向前推進，在數(shù)據(jù)安全保障、用戶權(quán)益保護以及數(shù)據(jù)價值釋放等方面，形成涵蓋法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等不同層級的法律框架和制度規(guī)則體系，數(shù)據(jù)治理水平快速提升。同時，由于數(shù)據(jù)具有一些不同于其他要素的顯著特征，數(shù)據(jù)治理的復雜性與多樣性大大增加。深入分析、準確把握數(shù)據(jù)要素的新特征，直接決定著數(shù)據(jù)治理的科學性和有效性。

一、把握數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬的復雜性，進一步健全數(shù)據(jù)開放原則和確權(quán)標準

作為一種“無形”要素，數(shù)據(jù)生成的源頭和過程復雜多樣，既有自然資源和經(jīng)濟社會活動數(shù)據(jù)的客觀記錄，又有各類主體對原始數(shù)據(jù)的處理加工，參與主體涉及個體自然人、企業(yè)、政府部門、互聯(lián)網(wǎng)平臺等，天地人機物互聯(lián)的新時空正在成型。而且，數(shù)據(jù)可以通過電子方式迅速復制和傳播，客觀上實現(xiàn)被多人同時占有的法律效果。計算機算法對數(shù)據(jù)的復刻、集成與加工，使數(shù)據(jù)集群始終處于復雜共生、相互依存和動態(tài)變化的狀態(tài)中，其產(chǎn)權(quán)邊界變得更加模糊，權(quán)屬關系難以清晰界定，為數(shù)據(jù)確權(quán)帶來極大挑戰(zhàn)，成為數(shù)據(jù)治理中的世界性難題。

在開展經(jīng)濟活動以及治理實踐中，應正確認識數(shù)據(jù)權(quán)利歸屬的復雜性，適度淡化數(shù)據(jù)所有權(quán)之爭，更加強調(diào)數(shù)據(jù)使用的共享性，鼓勵數(shù)據(jù)開源開放，釋放數(shù)據(jù)賦能提效功能。尤其是對于不涉及國家安全的公共數(shù)據(jù)，要加強開放共享，破解“數(shù)據(jù)孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”困境。當前，我國地方層面已積極開展公共數(shù)據(jù)開放的法規(guī)制訂工作，下一步應研究出臺國家層面的《公共數(shù)據(jù)開放條例》，鼓勵采用負面清單方式，劃出紅線底線，加大數(shù)據(jù)開放力度。全面推行“首席數(shù)據(jù)官”工作機制，明確數(shù)據(jù)開放評價標準、責任豁免、考核監(jiān)督等保障機制。鼓勵公共數(shù)據(jù)主體與專業(yè)數(shù)據(jù)商共建共享數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)跨層級、跨地域、跨部門、跨業(yè)務有效流通和共享利用。對于非公數(shù)據(jù)權(quán)屬的確立，要遵循數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的原則，規(guī)范“三權(quán)”市場流通模式及商業(yè)合同標準。加快出臺數(shù)據(jù)合規(guī)統(tǒng)一標準，明確數(shù)據(jù)參與主體各自享有數(shù)據(jù)權(quán)利的范疇，并匹配合理的數(shù)據(jù)安全責任分擔機制，推動數(shù)據(jù)資源的市場化流通。

二、把握數(shù)據(jù)供給的豐裕性，進一步完善數(shù)據(jù)定價機制和交易制度

數(shù)字時代“萬物皆互聯(lián)、無處不計算”成為常態(tài)，帶動數(shù)據(jù)加速度、指數(shù)級增長，數(shù)據(jù)的供給擺脫了其他傳統(tǒng)要素的稀缺性局限。同時，數(shù)據(jù)的虛擬性、可復制性、非排他性使得數(shù)據(jù)供需之間的動態(tài)匹配更為常態(tài)化，交易場景多元使得數(shù)據(jù)產(chǎn)品的價值具有高度情景相關性。但傳統(tǒng)的價格理論沒有考慮場景多變因素，難以解釋數(shù)據(jù)要素定價，因此需要對傳統(tǒng)價格理論進行創(chuàng)新，并在此基礎上設計數(shù)據(jù)交易制度。《中共中央國務院關于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》提出，支持探索多樣化、符合數(shù)據(jù)要素特性的定價模式和價格形成機制，統(tǒng)籌構(gòu)建規(guī)范高效的數(shù)據(jù)交易場所。目前我國已建成80余家數(shù)據(jù)交易場所，以數(shù)據(jù)加工、采集、流通等為主要業(yè)務的各類企業(yè)存量超200萬家，但數(shù)據(jù)流通交易仍以場外交易為主，場內(nèi)交易占市場總規(guī)模的比例不足5%。

因此，數(shù)據(jù)治理要充分認識數(shù)據(jù)供給豐裕性特征帶來數(shù)據(jù)供需關系的深刻變化，供大于求使得數(shù)據(jù)低定價應成為常態(tài)，以鼓勵數(shù)據(jù)低成本使用，從而充分釋放數(shù)據(jù)價值。由于數(shù)據(jù)要素具有基于場景的定價特點，應支持探索構(gòu)建基于場景的數(shù)據(jù)定價理論體系，研究制訂不同場景不同行業(yè)的數(shù)據(jù)定價原則和方法?？蛇x取金融、醫(yī)療、運輸、電商等應用較為廣泛的交易場景，研究構(gòu)建數(shù)據(jù)要素定價模型，優(yōu)化定價機制、定價策略與定價方法。推動《企業(yè)數(shù)據(jù)資源相關會計處理暫行規(guī)定》落地實施，開展登記數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值評估試點，細化數(shù)據(jù)資產(chǎn)核算入表準則，為數(shù)據(jù)資產(chǎn)估值提供科學客觀可量化的方法。同時，完善包括數(shù)據(jù)提供商、數(shù)據(jù)服務商、數(shù)據(jù)交易中介和數(shù)據(jù)交易平臺在內(nèi)的數(shù)據(jù)要素交易市場體系，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)交易場所的層級數(shù)量、地域分布和功能定位，建立“國家級+區(qū)域性+行業(yè)性”多層次數(shù)據(jù)交易場所。研究出臺數(shù)據(jù)交易場所管理辦法，規(guī)范數(shù)據(jù)拍賣、個性化交易合同等交易機制，完善信息披露、質(zhì)量評估、風險控制等數(shù)據(jù)交易市場監(jiān)管體系。

三、把握數(shù)據(jù)要素價值的疊加性，進一步明確數(shù)據(jù)權(quán)益分配和保護法則

數(shù)據(jù)在流通使用過程中，數(shù)量和價值始終處于動態(tài)擴張中，數(shù)據(jù)使用的頻率越高、范圍越大，使用者通過留存、加工、改造等方式產(chǎn)生的新數(shù)據(jù)就會越多，從而形成數(shù)據(jù)數(shù)量的持續(xù)累積和數(shù)據(jù)價值的疊加傳遞。在價值屬性方面，數(shù)據(jù)作為一種新型財產(chǎn)客體，持有人或經(jīng)營者對其交易所產(chǎn)生的收益理論上應當享有財產(chǎn)權(quán)利。但與“有形”的物權(quán)不同，數(shù)據(jù)財產(chǎn)形態(tài)缺乏穩(wěn)定性，收益分割更為困難，利益訴求也更為多樣。

從國際國內(nèi)立法實踐來看，無論是歐盟的信息自決權(quán)理論，還是美國的信息隱私權(quán)理論，或是我國個人信息保護法的“告知—同意”框架，都強調(diào)了個人數(shù)據(jù)的人格權(quán)利益，而未明確個人數(shù)據(jù)的財產(chǎn)權(quán)。下一步要聚焦數(shù)據(jù)權(quán)利主體、權(quán)益類別、權(quán)利束內(nèi)容等理論難點，推動深化數(shù)據(jù)相關法律理論研究，加快構(gòu)建我國自主的數(shù)據(jù)法學知識體系。在個人數(shù)據(jù)的人格權(quán)保護方面，應進一步細化個人知情權(quán)、決定權(quán)、拒絕權(quán)、查閱復制權(quán)、更正補充權(quán)、刪除權(quán)、要求解釋說明權(quán)等實體權(quán)利及舉報投訴、訴訟等程序性權(quán)利。另一方面，法律應當明確市場主體對于依法取得的個人信息經(jīng)脫敏處理后享有的財產(chǎn)權(quán)，如可以通過一次性授予、按交易額分成等方式獲得收益，這樣才能充分激發(fā)市場主體積極性，釋放數(shù)據(jù)要素的經(jīng)濟社會價值。同時，也要充分發(fā)揮政府在數(shù)據(jù)要素收益分配中的引導調(diào)節(jié)作用，推動大型數(shù)據(jù)企業(yè)積極承擔社會責任，踐行數(shù)據(jù)利他主義，消除“數(shù)字鴻溝”，促進共同富裕。

四、把握數(shù)據(jù)流動軌跡的可溯性，進一步強化以技治數(shù)和數(shù)據(jù)共治

數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟的核心要素，正成為塑造國家或企業(yè)核心競爭力的戰(zhàn)略制高點，傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)與治理手段已很難應對可能出現(xiàn)的“數(shù)字失序”風險。實現(xiàn)數(shù)據(jù)的安全有效治理，需要建立全新的監(jiān)管框架和標準規(guī)范，同時數(shù)據(jù)要素技術(shù)特征明顯，數(shù)據(jù)安全治理高度依賴技術(shù)手段。特別是區(qū)塊鏈、隱私計算等前沿數(shù)字技術(shù)的應用，大幅提升了數(shù)據(jù)流動軌跡的可追溯性和透明度，在有效保障數(shù)據(jù)安全和用戶隱私的同時，提升了數(shù)據(jù)安全治理的效率。但當前隱私計算、數(shù)據(jù)防偽、數(shù)據(jù)水印溯源、動態(tài)數(shù)據(jù)屏蔽等技術(shù)工具尚處于初級應用階段，數(shù)據(jù)分析應用軟件、人工智能大模型等工具的廣泛應用也帶來信息外泄風險。

因此，數(shù)據(jù)治理要采取“法規(guī)+技術(shù)”綜合治理手段，進一步提升數(shù)字基建安全保障能力，加強相關技術(shù)領域的研發(fā)攻關，形成可控可信的技術(shù)規(guī)范。推動訪問控制、數(shù)據(jù)加密、身份識別、數(shù)據(jù)脫敏等傳統(tǒng)數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展，加強差分隱私、同態(tài)加密、聯(lián)邦學習、多方安全計算、可信執(zhí)行環(huán)境等新興技術(shù)的應用，完善相關信息安全技術(shù)標準體系，為數(shù)據(jù)匹配、價值分配、隱私安全等提供重要的技術(shù)支撐。同時，要創(chuàng)新數(shù)據(jù)治理機制，構(gòu)建政府、企業(yè)、社會多方協(xié)同的治理體系，強化分行業(yè)監(jiān)管和跨行業(yè)協(xié)同監(jiān)管，建立可溯源、可追蹤的數(shù)據(jù)市場信用體系。

作者：崔艷新，商務部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院研究員，北京100710；

         劉天宇（通訊作者），河海大學法學院法學系，南京 210024

來源：《中國行政管理》，2024?年第?4?期，總第?466?期，第155、156頁