摘 要:我國(guó)的法治建設(shè)已開(kāi)展多年，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治教育始終是普法的重點(diǎn)，但部分領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)依然比較欠缺，依法執(zhí)政能力、嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法能力等還有不小提升空間。新時(shí)代新征程，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)，需從培育法治意識(shí)、樹(shù)立法治信仰、用好考核選任問(wèn)責(zé)指揮棒三個(gè)方面狠下功夫。
關(guān)鍵詞:領(lǐng)導(dǎo)干部 法治素養(yǎng) 法治建設(shè) 法治意識(shí)
【中圖分類(lèi)號(hào)】D262.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
全面依法治國(guó)，領(lǐng)導(dǎo)干部是“關(guān)鍵少數(shù)”。我國(guó)的法治建設(shè)已開(kāi)展多年，領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)的提升始終是普法的重點(diǎn)，但部分領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)依然比較欠缺。有些領(lǐng)導(dǎo)干部心目中的“法治”依然在“法制”的框框內(nèi)原地打轉(zhuǎn)，把法治等同于制定法律、依法辦事、守法用法，而良法善治、規(guī)范公權(quán)、保障私權(quán)、程序正當(dāng)、權(quán)責(zé)相當(dāng)?shù)然镜姆ㄖ斡^念還沒(méi)有真正養(yǎng)成，依法執(zhí)政能力、嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法能力等還有不小提升空間。我國(guó)法治政府建設(shè)還面臨不少問(wèn)題和挑戰(zhàn)，依法行政觀念不牢固、行政決策合法性審查走形式等問(wèn)題還沒(méi)有根本解決，一些地方運(yùn)動(dòng)式、“一刀切”執(zhí)法問(wèn)題仍時(shí)有發(fā)生。[1]習(xí)近平總書(shū)記特別強(qiáng)調(diào)：“當(dāng)前，一些領(lǐng)導(dǎo)干部還不善于運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)工作，領(lǐng)導(dǎo)干部心中無(wú)法、以言代法、以權(quán)壓法是法治建設(shè)的大敵。”[2]新時(shí)代新征程，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治素養(yǎng)，需從培育法治意識(shí)、樹(shù)立法治信仰、用好考核選任問(wèn)責(zé)指揮棒三個(gè)方面狠下功夫。
培育法治意識(shí)
發(fā)揮好“關(guān)鍵少數(shù)”對(duì)法治建設(shè)的關(guān)鍵推動(dòng)作用，培育法治意識(shí)是基礎(chǔ)?？傮w看，改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是進(jìn)入新時(shí)代之后，領(lǐng)導(dǎo)干部的規(guī)則意識(shí)、程序意識(shí)、依法辦事意識(shí)等法治意識(shí)不斷提升，但仍有部分領(lǐng)導(dǎo)干部將法治簡(jiǎn)單等同于不違法，良法善規(guī)意識(shí)、正當(dāng)程序意識(shí)、權(quán)力規(guī)范制約意識(shí)、權(quán)利保障實(shí)現(xiàn)意識(shí)、權(quán)責(zé)相當(dāng)意識(shí)等還比較欠缺。培育領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識(shí)，應(yīng)當(dāng)盡快補(bǔ)上這些短板弱項(xiàng)。
良法善規(guī)意識(shí)
法治是良法之治，不僅要求有法可依，更要求所依之法為良法。所謂良法，至少是具備明確、穩(wěn)定、公平正義、無(wú)內(nèi)在矛盾、可遵循等品質(zhì)之法。古羅馬法學(xué)家杰爾蘇將法定義為“善良和公正的藝術(shù)”。馬克思認(rèn)為：“法律是肯定的、明確的、普遍的規(guī)范，在這些規(guī)范中自由獲得了一種與個(gè)人無(wú)關(guān)的、理論的、不取決于個(gè)別人的任性的存在。法典就是人民自由的圣經(jīng)。”[3]在羅爾斯“作為公平的正義”里，規(guī)則應(yīng)該具備的首要品性就是“必須做的，即可能做的”“濫竽充數(shù)的法律驅(qū)逐必要的法律，能為人所規(guī)避的法律同樣會(huì)有害立法。立法必須有實(shí)實(shí)在在的作用。”[4]習(xí)近平總書(shū)記曾指出：“人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題”[5]。2015年修正的《立法法》明確規(guī)定“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性”。近年來(lái)的立法，總體呈現(xiàn)出質(zhì)量不斷提高的特點(diǎn)，但也要看到有些法律在明確性、可遵循性等方面存在不足。比如，法律文本直接大量使用政策文件中的模糊語(yǔ)言現(xiàn)象，需要高度警惕。政策基于其引領(lǐng)方向、宣傳號(hào)召等需要，往往會(huì)使用大量原則模糊語(yǔ)言，但法律的本性是明確。再比如，法律責(zé)任配置中簡(jiǎn)單大幅度提高罰款的起罰線（有的提高20倍以上），導(dǎo)致責(zé)罰不當(dāng)情況的出現(xiàn)，實(shí)踐中引起社會(huì)關(guān)注的一些食品安全處罰案件表面上是執(zhí)法問(wèn)題，但從規(guī)范性文件制定角度看是過(guò)高的罰款起罰線本身不具有可遵循性。
我國(guó)的法治體系不僅包括完備的法律規(guī)范體系，還包括完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，而且還有大量的規(guī)范性文件。前述良法的品質(zhì)要求同樣適用于黨規(guī)和其他規(guī)范性文件。在制定規(guī)范性文件過(guò)程中，也需對(duì)標(biāo)良法良規(guī)的基本要求，不斷提高制度質(zhì)量，這是法治建設(shè)的重要工作。
正當(dāng)程序意識(shí)
法治是程序之治。習(xí)近平總書(shū)記曾指出：“守法律、重程序，這是法治的第一位要求。”[6]從我國(guó)的法治實(shí)踐來(lái)看，程序越來(lái)越受到重視，正當(dāng)程序建設(shè)也取得了不小成效。比如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第38條規(guī)定，黨委（黨組）討論決定干部任免事項(xiàng)，與會(huì)成員對(duì)任免事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)逐一發(fā)表同意、不同意或者緩議等明確意見(jiàn)，黨委（黨組）主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)最后表態(tài)?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》第30條規(guī)定，討論決策草案，會(huì)議組成人員應(yīng)當(dāng)充分發(fā)表意見(jiàn)，行政首長(zhǎng)最后發(fā)表意見(jiàn)。這些規(guī)定都體現(xiàn)了程序性的要求。但也要清醒地認(rèn)識(shí)到，重大決策實(shí)踐中專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和合法性審查還存在走程序、走過(guò)場(chǎng)問(wèn)題，招投標(biāo)、行政執(zhí)法等領(lǐng)域程序空轉(zhuǎn)現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)，甚至有利害關(guān)系的決策者、執(zhí)法者也不回避。黨的二十大特別強(qiáng)調(diào)“全面落實(shí)重大決策程序制度”“完善行政執(zhí)法程序”，足以表明正當(dāng)程序建設(shè)和貫徹落實(shí)任務(wù)之重。
程序空轉(zhuǎn)往往意味著程序設(shè)計(jì)本身還存在正當(dāng)性不足的問(wèn)題。程序的正當(dāng)性來(lái)源于程序的中立、理性、排他、可操作、平等參與、自治、及時(shí)終結(jié)和公開(kāi)。“中立”要求程序參與各方不得因程序設(shè)計(jì)而受到不公正對(duì)待或享受特殊優(yōu)待，程序上必須不得與自己處理的事情具有利害關(guān)系，“自己不得作自己的法官”和回避原則即是“中立”的體現(xiàn)。“理性”要求程序應(yīng)具有合理性，凡是作出不利于相對(duì)人的決定的，要事先聽(tīng)取其意見(jiàn)或申辯，以有效防止武斷、恣意、專(zhuān)橫或反復(fù)無(wú)常。“排他”是指每一個(gè)程序獨(dú)立、依法展開(kāi)后，非經(jīng)特定程序，不得更改，即排斥與其相同程序的再次重復(fù)與沖擊。“平等參與”要求接受程序法律后果的各方當(dāng)事人在相同條件下，從程序主持者獲得相關(guān)信息，并有相同的機(jī)會(huì)向程序主持者陳述自己的看法，而領(lǐng)導(dǎo)干部在作出不利于他人的決定時(shí)應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取對(duì)方的意見(jiàn)。“自治”要求程序的參與基于自愿，不得強(qiáng)迫，例如不得強(qiáng)制投票、聽(tīng)證等。“及時(shí)終結(jié)”要求程序符合效率原則，應(yīng)有時(shí)限，要有終點(diǎn)，不能沒(méi)完沒(méi)了。“公開(kāi)”要求程序除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，應(yīng)當(dāng)向程序參與人和社會(huì)公開(kāi)。
領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正當(dāng)程序意識(shí)，有利于加快健全程序制度，也有利于在決策、執(zhí)法、司法過(guò)程中恪守正當(dāng)程序。
權(quán)力規(guī)范制約意識(shí)
習(xí)近平總書(shū)記指出：“縱觀人類(lèi)政治文明史，權(quán)力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國(guó)家和人民。”[7]習(xí)近平總書(shū)記在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第三次全體會(huì)議的講話中指出：“權(quán)力不論大小，只要不受制約和監(jiān)督，都可能被濫用。要強(qiáng)化制約，合理分解權(quán)力，科學(xué)配置權(quán)力，不同性質(zhì)的權(quán)力由不同部門(mén)、單位、個(gè)人行使，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。”黨的二十大報(bào)告指出：“規(guī)范司法權(quán)力運(yùn)行，健全公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)各司其職、相互配合、相互制約的體制機(jī)制。強(qiáng)化對(duì)司法活動(dòng)的制約監(jiān)督，促進(jìn)司法公正。”
領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立權(quán)力規(guī)范制約意識(shí)，是立法中合理配置權(quán)力、執(zhí)法司法中實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的需要。法律規(guī)定過(guò)于原則化不利于權(quán)力的合理有效配置，而深化司法體制改革的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)就是不斷強(qiáng)化司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督。
權(quán)利保障實(shí)現(xiàn)意識(shí)
保障權(quán)利是法治的核心使命。權(quán)利有憲法權(quán)利、民事權(quán)利、訴訟權(quán)利等之分，民事權(quán)利又有人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)之別。就拿財(cái)產(chǎn)權(quán)中最重要的所有權(quán)來(lái)說(shuō)，它是個(gè)人自由發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，不僅要讓個(gè)人享有所有權(quán)，還要保障所有權(quán)的存續(xù)，即使因公共利益被征收，也應(yīng)保障其及時(shí)獲得公正補(bǔ)償。權(quán)利保障，需要制度，尤其是法律的保障。比如，在林地、草地、耕地等確權(quán)方面還存在重復(fù)交叉、“一地多證”等問(wèn)題。此外，征收征用的法律還比較欠缺，集體土地尤其是房屋征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還沒(méi)有通過(guò)法律明確規(guī)定，財(cái)產(chǎn)征用的條件、程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也缺乏法律規(guī)范。實(shí)踐中，有的地方政府在沒(méi)有法律依據(jù)的情況下，通過(guò)政策文件對(duì)權(quán)利進(jìn)行限制。
我們不僅要保障權(quán)利，還要促進(jìn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。很多權(quán)利需要公權(quán)力協(xié)助方可實(shí)現(xiàn)，比如房屋過(guò)戶登記、居住權(quán)登記。另外，要加快推進(jìn)宅基地制度改革，盤(pán)活宅基地，這是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興和糧食安全的迫切需要。正如習(xí)近平總書(shū)記所強(qiáng)調(diào)的：“我們要隨時(shí)隨刻傾聽(tīng)人民呼聲、回應(yīng)人民期待，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利”。領(lǐng)導(dǎo)干部要深刻認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有的權(quán)力是黨和人民賦予的，是為黨和人民做事用的，要將促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，著力解決人民群眾急難愁盼問(wèn)題，使全體人民的各項(xiàng)人權(quán)得到更高水平的保障，不斷增強(qiáng)人民對(duì)于人權(quán)保障的獲得感、幸福感、安全感。
權(quán)責(zé)相當(dāng)意識(shí)
習(xí)近平總書(shū)記在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話指出：“有權(quán)就有責(zé)，權(quán)責(zé)要對(duì)等。”經(jīng)過(guò)多年努力，有權(quán)無(wú)責(zé)的問(wèn)題基本得以解決，權(quán)責(zé)不相當(dāng)?shù)膯?wèn)題也在持續(xù)改善中。比如法律責(zé)任配置不到位的問(wèn)題日益受到重視，《環(huán)境保護(hù)法》等法律被稱(chēng)為“史上最嚴(yán)”的法律，而體現(xiàn)其嚴(yán)的一個(gè)重要方面就是有關(guān)公權(quán)力對(duì)應(yīng)責(zé)任的具體規(guī)定。再比如，制度設(shè)計(jì)和追責(zé)實(shí)踐中更加重視過(guò)錯(cuò)及其程度這一責(zé)任的本質(zhì)性要求。典型的例子是《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》第三條規(guī)定的黨的問(wèn)責(zé)工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的六項(xiàng)原則中，其中就包括權(quán)責(zé)一致、錯(cuò)責(zé)相當(dāng)，第十七條規(guī)定的可以不予問(wèn)責(zé)或者免予問(wèn)責(zé)的三種情形所體現(xiàn)的就是權(quán)責(zé)相當(dāng)要求?！吨醒肫髽I(yè)合規(guī)管理辦法》第三十八條規(guī)定，中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)在履職過(guò)程中因故意或者重大過(guò)失應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)而未發(fā)現(xiàn)違規(guī)問(wèn)題，或者發(fā)現(xiàn)違規(guī)問(wèn)題存在失職瀆職行為，給企業(yè)造成損失或者不良影響的單位和人員開(kāi)展責(zé)任追究。但總體來(lái)看，權(quán)責(zé)不相當(dāng)?shù)膯?wèn)題還存在，主要表現(xiàn)在以下兩方面。
一方面，權(quán)力和責(zé)任配置不相當(dāng)情況依然存在。對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公職人員法律責(zé)任規(guī)定相對(duì)籠統(tǒng)，很少有區(qū)分情形的差異化針對(duì)性規(guī)定，比如《海洋環(huán)境保護(hù)法》第一百一十八條規(guī)定，海洋環(huán)境監(jiān)督管理人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，造成海洋環(huán)境污染損害、生態(tài)破壞的，依法給予處分。另一方面，責(zé)任追究實(shí)踐還存在權(quán)責(zé)不相當(dāng)?shù)膯?wèn)題。有的責(zé)任追究并沒(méi)有緊緊圍繞故意或過(guò)失的程度判定責(zé)任的大小，而是更多考慮了損害后果、輿情影響等因素。
樹(shù)立法治信仰
習(xí)近平總書(shū)記指出：“只有內(nèi)心尊崇法治，才能行為遵守法律。只有銘刻在人們心中的法治，才是真正牢不可破的法治。”[8]美國(guó)學(xué)者伯爾曼曾言：“法律必須被信仰，否則就形同虛設(shè)。”要做到內(nèi)心尊崇法治、將法治銘刻在內(nèi)心，必須信仰法治，而信仰法治的前提是認(rèn)同法治的價(jià)值。
在世界上大多數(shù)的憲法文本以及憲法規(guī)范中，法治已經(jīng)成為各國(guó)共享的基本價(jià)值或者說(shuō)超越性的全球理想與全球價(jià)值觀。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)的各國(guó)憲法中，共有188部憲法實(shí)現(xiàn)了“法治入憲”，而在195個(gè)國(guó)家的現(xiàn)行憲法中，“法治入憲”的國(guó)家有139個(gè)，占71.28%。[9]“法治不再是純西方的理念，而是作為人類(lèi)共同的價(jià)值觀，為國(guó)際社會(huì)普遍接受的理念。”[10]1950年《歐洲人權(quán)公約》（全名為《保護(hù)人權(quán)與基本自由公約》）將歐洲國(guó)家的政府視為具有“共同的政治傳統(tǒng)、理想、自由與法治……”?！稓W洲聯(lián)盟公約》第6條規(guī)定：“聯(lián)盟是建立在成員國(guó)共享的自由、民主、尊重人權(quán)和基本自由以及法治的原則之上。”“整個(gè)《歐洲人權(quán)公約》都從法治的概念中獲得靈感。”[11]1996年《南非憲法》第1條宣布的共和國(guó)建立所基于的價(jià)值中就包括“憲法至上和法治”。“是什么造成善政和惡政的差異？我們的回答并不新鮮，那就是：法治。”[12]
法治一詞很早就出現(xiàn)在我國(guó)古代典籍中，但主要是指法律制度，與“法制”含義相通，遠(yuǎn)不是現(xiàn)代意義上的法治，并沒(méi)有法律至上、保護(hù)人權(quán)、限制政府的內(nèi)容。[13]《漢書(shū)·刑法志》開(kāi)宗明義：“法者，治之具也。”中國(guó)古代的法家也將法律視為君主治國(guó)、治吏、治民的重要工具。傳統(tǒng)中國(guó)文化強(qiáng)調(diào)德治為上，其所謂的“法治”也并非現(xiàn)代意義上的“法治”，僅僅停留在法律制度、法律手段層面。法治的工具價(jià)值源于法律的工具功能。
法治具有工具功能，但如若停留于此，就會(huì)犯工具主義的錯(cuò)誤。一般認(rèn)為，現(xiàn)代法治思想起源于古希臘的亞里士多德。他提出法治優(yōu)于一人之治，法治代表理性統(tǒng)治并且內(nèi)含著平等、自由、正義、善德等價(jià)值。[14]法治是我國(guó)社會(huì)主義核心價(jià)值觀之一。如何理解作為核心價(jià)值觀的法治？有觀點(diǎn)認(rèn)為核心價(jià)值觀中的法治屬于價(jià)值層面而非器物層面，強(qiáng)調(diào)的是實(shí)質(zhì)法治而非形式法治。[15]也有觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)代意義上的法治觀不同于傳統(tǒng)法制之處就在于自由、平等、公正等法治價(jià)值，但作為核心價(jià)值觀比法治價(jià)值本身的含義更寬泛，還包括法律制度、法律方法、法治實(shí)施的各環(huán)節(jié)。[16]我們認(rèn)為，作為核心價(jià)值觀的法治，不僅指實(shí)質(zhì)法治，也包含形式法治。在現(xiàn)代法治發(fā)展演變的過(guò)程中，形式始終是現(xiàn)代法治的重要理念，可以說(shuō)是現(xiàn)代法律制度設(shè)計(jì)和安排的理論基石。“甚至可以說(shuō)，要使法治生效，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)毫無(wú)例外地適用的規(guī)則，這一點(diǎn)比這個(gè)規(guī)則的內(nèi)容為何更為重要。”[17]正是在形式法律這一意義上的形式法治，也就是不存在法律上的特權(quán)，保障在法律面前的平等。有學(xué)者也指出，近百年來(lái)關(guān)于實(shí)現(xiàn)法治的實(shí)質(zhì)主義道路，由于其內(nèi)涵和中國(guó)傳統(tǒng)的政法思想、整體性文化具有一定的契合性，而具有了較為普遍的可接受性。然而，當(dāng)前一些黨員干部規(guī)則意識(shí)還不夠強(qiáng)，在法律、權(quán)力和道德的關(guān)系中，權(quán)大于法、情重于法的傳統(tǒng)依然存在。“法律的形式合理性是法治現(xiàn)代化的一個(gè)基本的起碼要求，是否以形式合理性或程序化的制度安排作為法律運(yùn)作的原則，這確乎構(gòu)成了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別。”[18]因而，法治所考驗(yàn)的并非人們認(rèn)知法律的能力，而更多的是考驗(yàn)人們理解法律和信仰法律的基本素養(yǎng)。在影響我國(guó)法治環(huán)境的眾多要素中，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維對(duì)法治發(fā)展，以至于對(duì)協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局都具有舉足輕重的作用。[19]正如習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)的：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部都要牢記，任何人都沒(méi)有法律之外的絕對(duì)權(quán)力，任何人行使權(quán)力都必須為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)并自覺(jué)接受人民監(jiān)督。要加強(qiáng)對(duì)一把手的監(jiān)督，認(rèn)真執(zhí)行民主集中制，健全施政行為公開(kāi)制度，保證領(lǐng)導(dǎo)干部做到位高不擅權(quán)、權(quán)重不謀私。”弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)社會(huì)主義法治文化，增強(qiáng)全社會(huì)厲行法治的積極性和主動(dòng)性，形成守法光榮、違法可恥的社會(huì)氛圍，領(lǐng)導(dǎo)干部需要起到帶頭作用，帶動(dòng)全體人民都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。
用好考核選拔問(wèn)責(zé)指揮棒
加大干部考核的法治權(quán)重
黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出：“把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容”。2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》指出，縣級(jí)以上地方黨委和政府主要負(fù)責(zé)人是推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人，并將履職情況納入政績(jī)考核指標(biāo)體系。從我國(guó)的法治實(shí)踐看，表明法治的衡量考核在干部考核評(píng)價(jià)中還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全覆蓋。
領(lǐng)導(dǎo)干部的法治考核，應(yīng)在總結(jié)過(guò)去正反兩方面經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，出臺(tái)高位、剛性的考核制度，明確考核的實(shí)施主體、考核的內(nèi)容、考核的程序、考核結(jié)果的反饋修正及正式考核結(jié)果的運(yùn)用等基本制度?？己说膶?shí)施主體突出中立性、考核的內(nèi)容突出針對(duì)性、考核的程序突出正當(dāng)性、考核結(jié)果的運(yùn)用突出約束性。而法治考核標(biāo)準(zhǔn)制定，應(yīng)當(dāng)分級(jí)分類(lèi)，突出科學(xué)性、合理性。比如，針對(duì)一般領(lǐng)導(dǎo)干部的法治考核，應(yīng)當(dāng)至少包含領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人的法治素養(yǎng)、守法情況和依法履職情況。對(duì)各級(jí)黨的主要負(fù)責(zé)人的法治考核，除了以上內(nèi)容外，應(yīng)特別突出當(dāng)?shù)卦诮y(tǒng)籌推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、法治教育工作中的成效，而對(duì)各級(jí)政府的主要負(fù)責(zé)人的法治考核，應(yīng)根據(jù)政府工作的特點(diǎn)對(duì)考核指標(biāo)適當(dāng)予以調(diào)整。
建立干部選拔任用的法治負(fù)面清單
習(xí)近平總書(shū)記指出：“用人導(dǎo)向最重要、最根本、也最管用。如果我們不是把嚴(yán)守黨紀(jì)、嚴(yán)守國(guó)法的干部用起來(lái)，而是把目無(wú)法紀(jì)、膽大妄為、飛揚(yáng)跋扈的干部用起來(lái)，那就必然會(huì)造成‘劣幣驅(qū)逐良幣’現(xiàn)象。”[20]“一個(gè)人縱有天大的本事，如果沒(méi)有很強(qiáng)的法治意識(shí)、不守規(guī)矩，也不能當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部，這個(gè)關(guān)首先要把住。”[21]
發(fā)揮好用人的導(dǎo)向作用，需要進(jìn)一步細(xì)化《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定的“依法依規(guī)辦事”原則，將干部選拔任用與法治考核、合憲合法審查及重大法治事件調(diào)查等結(jié)合起來(lái)，明確領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的法治底線，必要時(shí)建立領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的法治負(fù)面清單，讓法治考核、合憲合法審查及重大法治事件調(diào)查等在領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用中發(fā)揮好指揮棒和方向盤(pán)作用。
加大法治責(zé)任追究力度
習(xí)近平總書(shū)記在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話指出：“建立健全責(zé)任追究典型問(wèn)題通報(bào)制度”“建立領(lǐng)導(dǎo)干部插手重大事項(xiàng)記錄制度，對(duì)違規(guī)過(guò)問(wèn)下級(jí)有關(guān)事項(xiàng)如實(shí)登記和問(wèn)責(zé)。”在《論堅(jiān)持全面依法治國(guó)》中強(qiáng)調(diào)：“要加強(qiáng)管理、強(qiáng)化監(jiān)督，設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)‘門(mén)檻’，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題就嚴(yán)肅處理，不合格的就要從領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍中剔除出去。”
對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)體的問(wèn)責(zé)，事實(shí)上會(huì)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部群體發(fā)出相應(yīng)的信號(hào)，尤其是在我國(guó)目前問(wèn)責(zé)制度還沒(méi)有完全成熟定型、問(wèn)責(zé)實(shí)踐還欠缺統(tǒng)一規(guī)范的當(dāng)下。一方面，黨規(guī)和法律法規(guī)建設(shè)要突出責(zé)任設(shè)定的科學(xué)性、妥當(dāng)性，細(xì)化責(zé)任規(guī)定，增強(qiáng)責(zé)任的針對(duì)性、可操作性，更好貫徹法治精神、法治原則。另一方面，要在問(wèn)責(zé)實(shí)踐中，強(qiáng)化法治考量、嚴(yán)格落實(shí)法律法規(guī)規(guī)定的行政和刑事責(zé)任，使黨規(guī)和法律法規(guī)規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任真正發(fā)揮實(shí)效，從而在全社會(huì)形成崇尚法治、踐行法治的良好氛圍。
【本文作者為中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院） 政治與法律教研部教授；本文系國(guó)家社科基金重大研究專(zhuān)項(xiàng)“社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入鄉(xiāng)村振興制度建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20VHJ002）階段性成果】
注釋略
責(zé)編：程靜靜／美編：王嘉騏