作者：國(guó)際關(guān)系學(xué)院研究生部主任、教授、博士生導(dǎo)師 楊華鋒
政治與行政的二分構(gòu)成了現(xiàn)代公共行政學(xué)的邏輯起點(diǎn)?；仡櫖F(xiàn)代公共行政學(xué)百余年發(fā)展歷程，不論側(cè)重工具主義、技術(shù)理性的管理主義學(xué)派，還是堅(jiān)守民主價(jià)值、強(qiáng)調(diào)價(jià)值理性的新公共行政、黑堡學(xué)派，均離不開(kāi)對(duì)政治與行政關(guān)系的持續(xù)討論。盡管我國(guó)政治體制架構(gòu)不存在像西方那樣的政治與行政二分，但官僚制同樣是我國(guó)政府運(yùn)作的組織形式，官僚化運(yùn)作體系自古已然。就古今治理體系而言，對(duì)其生存和發(fā)展最直接、最嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，不外乎都是“不負(fù)責(zé)任的官僚主義、部分官員的腐敗、政策執(zhí)行的危機(jī)或行政體系的低效率”。由古及今，政治生態(tài)、行政生態(tài)在不同時(shí)期有著典型的差異性，但生態(tài)要素與環(huán)境變遷無(wú)一例外影響著治理能力提升與治理效能發(fā)揮。一般而言，好的制度、好的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作、好的價(jià)值理念是治理能力得以提升的主要方面。其中，好的制度與好的價(jià)值理念往往發(fā)軔于好的政治家，而好的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作往往依賴于良好的行政官僚體系及其理性支持。
一、問(wèn)題緣起
理想而有效的風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制往往是以政治家統(tǒng)領(lǐng)技術(shù)官僚。在當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)無(wú)處不在的背景下，治理體系除了要保有常態(tài)運(yùn)作能力，還應(yīng)具備應(yīng)對(duì)非常態(tài)沖擊的能力。前者只需要官僚按部就班即可處理，后者則需政治家予以回應(yīng)。官僚和政治家是兩類不同的政治行為體，有不同心智、不同能力，匹配不同崗位。揆諸史乘，每當(dāng)時(shí)代發(fā)生巨變，政治人物必將隆重登場(chǎng)。在失去方向感的、令人沮喪的糟糕氛圍中，政治家會(huì)再次領(lǐng)取主宰和拯救歷史命運(yùn)的“權(quán)杖”。大變局時(shí)代，政治家往往扮演著關(guān)鍵角色，決定政治場(chǎng)域的發(fā)展軌跡與制度演變。
學(xué)界對(duì)于政治家不像企業(yè)家那樣有著較為豐富的系統(tǒng)研究。企業(yè)家自18世紀(jì)問(wèn)世以來(lái)，經(jīng)歷了康替龍的“風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者”、薩伊的“指揮協(xié)調(diào)者”、馬歇爾的“企業(yè)家才能”、熊彼特的“創(chuàng)新者”、奈特的“不確定決策者”、卡森的“稀缺資源判斷性決策者”等系列角色規(guī)劃。近代以來(lái)，韋伯所宣揚(yáng)的資本主義精神為企業(yè)家行為尋求積極的倫理認(rèn)可，并以宗教禁欲主義規(guī)范企業(yè)家行為，繼而誕生了現(xiàn)代企業(yè)家的職業(yè)觀念。現(xiàn)代企業(yè)家扮演著風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者、決策者、創(chuàng)新者、協(xié)調(diào)者、領(lǐng)導(dǎo)者等角色，是推動(dòng)企業(yè)制度創(chuàng)新與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心力量?；趯?duì)企業(yè)家風(fēng)險(xiǎn)性、創(chuàng)新性、協(xié)調(diào)性、決策性等領(lǐng)導(dǎo)素養(yǎng)的研究，數(shù)十年來(lái)，企業(yè)家精神也成為政治學(xué)與公共管理的關(guān)注點(diǎn)，特別是新公共管理改革運(yùn)動(dòng)肇興以來(lái)，漸成“企業(yè)家政府”“企業(yè)型政府”論。這些理論強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新、積極、彈性，將企業(yè)重視成本、品質(zhì)和追求顧客滿意等理念與策略注入公共治理體系，提升行政效率、服務(wù)品質(zhì)，構(gòu)建具有企業(yè)家精神的政府，使行政人員具備主動(dòng)創(chuàng)新、善于發(fā)掘機(jī)會(huì)、勇于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、善用輿論與媒體、建立外部聯(lián)盟、善于駕馭和把握環(huán)境、擅長(zhǎng)溝通與說(shuō)服，以及塑造誘致的組織文化等行動(dòng)能力。也有學(xué)者嘗試使用“制度企業(yè)家”來(lái)指稱具有企業(yè)家精神的政治人物或思想家。他們認(rèn)為，社會(huì)規(guī)范在很大程度上是由西方的蘇格拉底、柏拉圖、亞里士多德、洛克和中國(guó)的孔子、孟子、老子、莊子、朱熹、王陽(yáng)明等先哲所塑造的，并將其稱為“制度企業(yè)家”。
“士人精神”一詞與“政治家精神”一詞的內(nèi)涵相近。士人在社會(huì)政治生活中具有特殊的地位與作用，既是中國(guó)傳統(tǒng)文化的實(shí)際載體，同時(shí)也在傳統(tǒng)的承載下塑造自身，形成了獨(dú)具特色的存在方式和思維方式，在中國(guó)傳統(tǒng)文化的覆蓋下形成士人精神。士人精神的核心是“內(nèi)圣外王”，即在個(gè)人的道德修為上“崇圣”，在社會(huì)行為上追尋“王道”理想。在我們看來(lái)，政治家精神既是對(duì)士人精神的傳承與發(fā)展，也是對(duì)企業(yè)家精神的借鑒與學(xué)習(xí)。正如企業(yè)家才能、企業(yè)家素質(zhì)關(guān)乎企業(yè)生死存亡一樣，政治家、政治家精神的揚(yáng)抑亦關(guān)乎治理變革的成敗。
二、變法革新中的政治家
政治家往往具有褒義，不等同于政治人物。政治家在強(qiáng)調(diào)其從事或積極投入政治實(shí)踐之外，更突出強(qiáng)調(diào)其具有的政治理想、肩負(fù)的道德使命等。古代，凡是有建樹(shù)的政治家，對(duì)當(dāng)時(shí)的社情和利弊都有透徹的了解。歷史上，影響較大的變法革新較多。緣何一朝一代的制度改良與創(chuàng)新困難重重，而致力于顛覆與重塑政治體系的革命卻屢獲成功？長(zhǎng)期以來(lái)，史學(xué)界對(duì)變法革新成功經(jīng)驗(yàn)與失敗教訓(xùn)的討論頗多，在此不贅述。政治學(xué)領(lǐng)域較多以當(dāng)代改革為焦點(diǎn)，多從宏觀制度體系、中觀改革舉措出發(fā)，采用階級(jí)分析、利益分析等方法予以闡釋、研究，而較少?gòu)恼渭揖襁@一微觀角度予以探討。
歷代變法革新中，涌現(xiàn)出眾多政治家、改革家，囊括封建帝王、王公貴族、士人精英、社會(huì)賢達(dá)等。由于我們主要檢視帝制時(shí)代、“家天下”中的政治與行政關(guān)系，為避免陷入宗法、姓氏窠臼，也為探討政治家精神的一致性，暫不將封建帝王納入分析范圍。結(jié)合變法代表性與社會(huì)轉(zhuǎn)型典型性，本文選取8次變法運(yùn)動(dòng)作為研究對(duì)象，即春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的管仲變法、子產(chǎn)改革、商鞅變法，西漢末的王莽改制，唐后期的永貞革新，北宋的王安石變法，明萬(wàn)歷年間的張居正改革以及清末的戊戌變法。
就制度創(chuàng)設(shè)而言，管仲、子產(chǎn)、商鞅是相對(duì)成功的。管仲變法使齊國(guó)實(shí)現(xiàn)富國(guó)強(qiáng)兵的目標(biāo)，奠定春秋首霸基礎(chǔ)。子產(chǎn)系鄭穆公之孫，在外患頻仍、內(nèi)亂迭起、民生凋敝的時(shí)刻出任執(zhí)政大臣推行改革，外御強(qiáng)敵、內(nèi)理國(guó)事，使鄭國(guó)以彈丸小國(guó)在戰(zhàn)爭(zhēng)頻發(fā)的春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期仍能歷經(jīng)21位國(guó)君，享國(guó)祚432年，功勞不可磨滅。再如商鞅，盡管他未得善終，但其身雖滅、其法俱存。商鞅從根本上改變了秦國(guó)政治、軍事的落后面貌，境內(nèi)移風(fēng)易俗、民以殷盛、國(guó)以富強(qiáng)、百姓樂(lè)用、諸侯親服，為秦國(guó)的后續(xù)強(qiáng)盛奠定了基礎(chǔ)。
反之，如王莽改制、永貞革新、王安石變法、張居正改革和戊戌變法在整體上則難言成功。其中，王莽推王田、井田，禁止奴婢買(mǎi)賣(mài)，希望遏制土地兼并和貧富分化，但理想化的一紙?jiān)t令難與私有制發(fā)展的時(shí)代宿命相抗衡，不顧當(dāng)時(shí)的歷史條件一味地尊古復(fù)古是行不通的。王莽改制中王田私屬侵犯了官僚貴族與豪強(qiáng)地主的利益，貨幣改革措施與官吏執(zhí)行中的魚(yú)肉百姓又致農(nóng)商失業(yè)與食貨俱廢，富者不得自保，貧者無(wú)以自存。王安石變法中的制度安排在宋神宗歿后被司馬光悉數(shù)盡廢，雖說(shuō)后世之君再次恢復(fù)王安石變法中的部分內(nèi)容，但因政治家精神滑落而產(chǎn)生諸多黨派之爭(zhēng)，變法運(yùn)動(dòng)徒有其名。明代張居正改革十年，其間肅清吏治、鞏固邊防，但身后旋遭清算，改革措施停擺。清末危殆之際，康有為、梁?jiǎn)⒊热朔滦毡久髦尉S新以變法圖自強(qiáng)，但因兩國(guó)變法權(quán)力稟賦迥異徒生悲戚。
三、政治家精神的呈現(xiàn)：重民、革新與奉獻(xiàn)
韋伯認(rèn)為，熱情、責(zé)任感和判斷力是政治家三種重要的精神特質(zhì)，除此之外又強(qiáng)調(diào)政治家對(duì)政治的獻(xiàn)身必須起自熱情、養(yǎng)于熱情而又有著強(qiáng)韌自制。這與中國(guó)古代士人精神在邏輯上具有一致性。
其一，重民精神：先國(guó)后君，重民愛(ài)民。首先，先國(guó)后君。公在前，私在后?！豆茏?middot;大匡》中，召忽說(shuō)，百歲之后，廢吾所立，奪吾糾也。雖得天下，吾不生也。管仲駁斥道，夷吾之所死者，社稷破，宗廟滅，祭祀絕，則夷吾死之。夷吾生則齊國(guó)利，夷吾死則齊國(guó)不利。足見(jiàn)，“管子者，齊國(guó)之公人，非公子糾之私人也”。其次，重民愛(ài)民。重民愛(ài)民主要表現(xiàn)在以民為本、鼓勵(lì)監(jiān)督、敬畏民意等方面?！豆茏?middot;牧民》言：政之所興，在順民心。政之所廢，在逆民心。鼓勵(lì)人民監(jiān)督，推“嘖室之議”，強(qiáng)調(diào)要敬畏“民”?！豆茏?middot;小稱》亦言：我有善，則立譽(yù)我；我有過(guò)，則立毀我。當(dāng)民之毀譽(yù)也，則莫?dú)w問(wèn)于家矣，故先王畏民。與之相似，子產(chǎn)也非常重視國(guó)民監(jiān)督，“不毀鄉(xiāng)校”為一例證。由此《史記·滑稽列傳》傳曰：子產(chǎn)治鄭，民不能欺。另，《管子·小問(wèn)》中，桓公問(wèn)：我欲勝民，為之奈何？管仲明確反對(duì)：勝民為易。夫勝民之為道，非天下之大道也。使民畏公而不見(jiàn)親，禍亟及于身，君之國(guó)岌乎。均見(jiàn)重民、愛(ài)民的價(jià)值取向。
其二，革新精神：革舊立新，剛毅決絕。“能革舊法之弊而建設(shè)新法者，第一流政治家；因舊法而補(bǔ)救其偏弊者，第二流也；以身奉法而使其僚罔敢不奉法者，第三流也。”《管子·小匡》中鮑叔牙對(duì)齊桓公說(shuō)，（管仲）制禮義（可）法于四方，足見(jiàn)管子立新之能。許多政治家往往恪守一家之說(shuō)，獨(dú)尊本門(mén)本派。各家各派學(xué)說(shuō)均有其優(yōu)缺點(diǎn)，真正用于治國(guó)就會(huì)暴露出片面性。管子打破門(mén)戶之見(jiàn)，秉持雜家思想，凡是有利于富國(guó)富民的，皆取而用之，表現(xiàn)出管子改革的創(chuàng)新精神。子產(chǎn)“作封洫”，明確承認(rèn)土地私有制；“作丘賦”，以丘為單位征收軍賦，擴(kuò)充兵源；“鑄刑書(shū)”，將法律澆鑄在鼎上公布于眾，明確將法律視為公器，而不是隱為私器，在歷史上屬首次。子產(chǎn)為政之初，推行什伍制度，遭貴族反對(duì)，揚(yáng)言“孰殺子產(chǎn)，吾其與之”予以威脅，子產(chǎn)不為所動(dòng)，明言“茍利社稷，生死以之”。當(dāng)秦孝公“今吾欲變法以治，恐天下之議我也”有所猶豫糾結(jié)之時(shí)，商鞅亦說(shuō)，“‘疑行無(wú)名，疑事無(wú)功。’圣人茍可以強(qiáng)國(guó)，不法其故；茍可以利民，不循其禮”。另外，像王安石“天變不足畏，祖宗不足法，人言不足恤”、張居正“茍利國(guó)家，敢惜捐軀而碎首”、譚嗣同“各國(guó)變法，無(wú)不從流血而成，有之請(qǐng)自嗣同始”等均凸顯“茍利國(guó)家生死以，豈因禍福避趨之”的剛毅決絕。
其三，奉獻(xiàn)精神：修身正己，進(jìn)退有據(jù)。政治家不僅要有“鴻鵠之志”，兼具革舊立新之能，而且要有嚴(yán)格的修身正己及深藏功與名的奉獻(xiàn)精神。就修身而言，王莽早年生活簡(jiǎn)樸、為人謙恭、勤奮博學(xué)，對(duì)母親、寡嫂秉持孝道，撫養(yǎng)兄長(zhǎng)之子，結(jié)交社會(huì)名士，侍奉宗室諸叔伯，十分周到，是世人眼中的道德楷模。但以“正統(tǒng)”觀念評(píng)之，王莽確有“篡位”之實(shí)，其之前的德行往往被后人視為“奸猾”。然而，王莽尊古復(fù)古、追求《周禮》，更多的是烏托邦式的空想，盡管這種理念在當(dāng)時(shí)也有強(qiáng)烈的社會(huì)期許。王莽失敗后，變法禪賢的政治理論從此消失，漸變?yōu)榈弁跞f(wàn)世一統(tǒng)的思想。政治只求王室之安全，亦絕少注意到一般的平民生活。這不是王莽個(gè)人的失敗，是中國(guó)史演進(jìn)過(guò)程中的一個(gè)大失敗。誠(chéng)如呂思勉所言，新莽之所行，蓋先秦以來(lái)志士仁人之公意，其成其敗其責(zé)，皆當(dāng)由抱此等見(jiàn)解者共負(fù)之，非莽一人所能尸其功罪也。新莽之為人，迂闊而不切于事情，其行之誠(chéng)不能無(wú)失。其成其敗，皆非一人之責(zé)也。與之不同的是，唐晚期永貞革新中的王伾、王叔文等人，在唐順宗登基之后，驟然大權(quán)在握，“謀議唱和，日夜汲汲如狂，互相推獎(jiǎng)，曰伊、曰周、曰管、曰葛，儼然自得，謂天下無(wú)人；榮辱進(jìn)退，生于造次，惟其所欲，不拘程式。士大夫畏之，道路以目”。他們雖自比伊尹、周公、管仲和諸葛孔明，卻濫權(quán)隨意拔擢，修身不正、執(zhí)事不公。
就進(jìn)退而言，任何一種變法革新都難以在保障既得利益的同時(shí)實(shí)施變法，特別是在社會(huì)資源生產(chǎn)性、流動(dòng)性較低的傳統(tǒng)社會(huì)，改革目標(biāo)的帕累托優(yōu)化難以實(shí)現(xiàn)，社會(huì)福利的增量效率很難提高，變法革新均難免要對(duì)存量開(kāi)刀。于是改革阻力滋生，權(quán)力關(guān)系盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，稍有不慎就有“法亡命喪”之虞。商鞅在變法中集軍政大權(quán)于一身，權(quán)力集中為其改革提供了有力保障，但作為政治家此時(shí)應(yīng)有所警覺(jué)與收斂，因此時(shí)變法風(fēng)氣已成，沒(méi)有必要持續(xù)變法之初的強(qiáng)權(quán)模式。曾有隱士勸告，商鞅應(yīng)該回到封地低調(diào)度日，商鞅不以為意，實(shí)為進(jìn)退失據(jù)。王安石的政治性格與商鞅頗有相似處。宋代馬永卿所編的《元城語(yǔ)錄》中有言：“（王安石）得君之初，與主上若朋友，一言不合己志，必面折之，反復(fù)詰難，使人主伏弱乃已。”雖君臣無(wú)間，但畢竟是帝制時(shí)代之帝王，即便是“耳根子軟”的宋神宗后期在心理上也難以抑制對(duì)王安石的反感。王安石的幸運(yùn)在于生活在“君與士大夫共治天下”的北宋，政治氛圍較為寬松，否則其身后恐怕遠(yuǎn)非“門(mén)前無(wú)爵罷張羅……慟哭一聲唯有弟”了。再如，張居正父親去世，遵制，他應(yīng)去官返鄉(xiāng)、丁憂守制，而“在官守制”之舉，為其身后從“言不能盡，官不能酬”的精忠大勛淪為“專權(quán)亂政，罔上負(fù)恩”的“千古罪人”埋下伏筆。誠(chéng)然，成就千秋功業(yè)是政治家孜孜以求的目標(biāo)，但人有不為也，而后可以有為，政治家應(yīng)審時(shí)度勢(shì)，當(dāng)進(jìn)則進(jìn)、當(dāng)退則退是其精神內(nèi)核。由此觀之，在“三千越甲終吞吳”中做出重大貢獻(xiàn)的范蠡“知進(jìn)退存亡，而不失其正”，為后世大加贊許。“已立平吳霸越功，片帆高揚(yáng)五湖風(fēng)。不知戰(zhàn)國(guó)官榮者，誰(shuí)似陶朱得始終”，可謂是對(duì)其奉獻(xiàn)精神的高度贊揚(yáng)。
四、政治家精神的揚(yáng)抑：行政理性
政治家精神的存續(xù)與發(fā)展雖然始于政治家的個(gè)人德行，但仍受行政官僚體系的支持與制約。雖然人人都批評(píng)官僚體制、官僚制度，但也都知道沒(méi)有官僚體系是不行的。20世紀(jì)80年代至90年代主要發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)新公共管理運(yùn)動(dòng)方興未艾時(shí)，“摒棄官僚制”“突破官僚制”“超越官僚制”等話語(yǔ)風(fēng)起云涌，仿佛即將跨入沒(méi)有官僚體系的時(shí)代。事實(shí)上，對(duì)官僚體制和官僚理性的批判從來(lái)就是一個(gè)偽命題。在官僚制的理性精神尚未得到張揚(yáng)、其合理性遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有得到充分發(fā)揮的條件下，妄談摒棄官僚制，不僅不合時(shí)宜，誤導(dǎo)行政改革的方向，墜入范式移植的陷阱，更背離實(shí)事求是的精神。官僚理性有著不可忽略的持久生命力和應(yīng)用價(jià)值。這種理性不僅是當(dāng)下討論的議題，亦是審視歷代變法革新所不容忽略的核心議題，其關(guān)乎政治家精神的褒貶揚(yáng)抑。變法革新中，政治家精神是否能夠自由舒展、政治理想是否能夠?qū)崿F(xiàn)，在執(zhí)行階段其關(guān)鍵因素是行政官僚體系的理性支持與否。無(wú)論古今，行政理性的譜系無(wú)一例外，均涉及權(quán)力基礎(chǔ)、資源稟賦、官僚效率及領(lǐng)導(dǎo)能力等內(nèi)容，特別是在崇尚權(quán)力的前現(xiàn)代社會(huì)、帝制時(shí)代，權(quán)力理性尤為突出。
其一，權(quán)力預(yù)算與執(zhí)行的平衡。就權(quán)力交互而言，行政理性的本質(zhì)在于尋求權(quán)力預(yù)算與權(quán)力行使之間的平衡。行政理性要求變法革新行為必須有明確的目標(biāo)，并圍繞該目標(biāo)分析權(quán)力稟賦結(jié)構(gòu)，評(píng)估其權(quán)力現(xiàn)狀與未來(lái)潛力，并以此作為擬定行政方略的預(yù)算依據(jù)。因而，行政理性需要對(duì)權(quán)力賴以存在的各種復(fù)雜的、變化的力量做出正確評(píng)價(jià)，只有得到這些力量的支持、默許或在這些力量暫時(shí)不介入的情況下，才能有效實(shí)現(xiàn)權(quán)力目標(biāo)。否則，一旦權(quán)力預(yù)算執(zhí)行失衡，行政理性就面臨破產(chǎn)危機(jī)，執(zhí)行就會(huì)偏離政策目標(biāo)。歷代變法革新中，失去行政理性就如失去行動(dòng)能力，此時(shí)，政治家精神將四處游蕩、無(wú)處安放，制度創(chuàng)新與變法績(jī)效將無(wú)從談起。因而，培育與弘揚(yáng)政治家精神，必須關(guān)注行政理性，若背離或缺乏行政理性支持，就往往會(huì)事與愿違。王安石根據(jù)早年在地方的執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)，主政中央時(shí)強(qiáng)制推行青苗法，自恃中央專權(quán)，卻缺乏對(duì)權(quán)力執(zhí)行過(guò)程的預(yù)判，“一刀切”政策帶來(lái)指標(biāo)性行政，在地方官吏推行中存在諸多“變異性”“選擇性”執(zhí)行，導(dǎo)致結(jié)果與預(yù)期存在重大偏差。其“市易法”的本意在收購(gòu)滯銷貨，后在各地演變成專收緊俏物，地方官衙成為逐利機(jī)構(gòu)，官員經(jīng)商，與民爭(zhēng)利、奪利，官商勾結(jié)作風(fēng)愈演愈烈，嚴(yán)重偏離政策目標(biāo)。當(dāng)反對(duì)派提出批評(píng)后，為掩蓋錯(cuò)誤，他們又借助手中權(quán)力和皇帝信任，對(duì)反對(duì)派進(jìn)行排斥和打擊。誠(chéng)然，愈是優(yōu)秀的政治家，愈是敢作敢為、敢于擔(dān)當(dāng)，但這樣的政治家容易導(dǎo)致權(quán)力過(guò)度集中甚至難以控制的局面。當(dāng)大權(quán)在握時(shí)，看似政治上無(wú)比強(qiáng)大，但隨著權(quán)力不斷擴(kuò)張，其自身政治基礎(chǔ)持續(xù)被削弱，進(jìn)而日益被孤立，最終改革寸步難行。永貞革新、戊戌變法直接體現(xiàn)了這種權(quán)力預(yù)算與權(quán)力執(zhí)行間的失衡。二者都寄望于弱勢(shì)君主。前者，皇帝性命操于宦官之手。永貞革新剛啟動(dòng)，就遭到宦官集團(tuán)與藩鎮(zhèn)勢(shì)力的強(qiáng)烈反對(duì)，他們發(fā)動(dòng)政變，幽禁了唐順宗。王伾、王叔文遭貶逐，旋即被賜死，柳宗元、劉禹錫等八人被貶為邊州司馬，史稱“二王八司馬”事件。后者寄望于光緒帝，變法者除知識(shí)精英外，無(wú)軍政、社會(huì)基礎(chǔ)，盡管“光緒十六年下歸政之詔，布告天下。然皇上雖有親裁大政之名，而無(wú)其實(shí)，一切用人行政皆仍出西后之手。皇上亦深知此意，徒以無(wú)權(quán)不能遽行。下有老耄守舊之大臣，屢經(jīng)嚴(yán)責(zé)而不恤，上有攬權(quán)猜忌之西后，一切請(qǐng)命而不行，今以無(wú)權(quán)之故，一切所為，非其本意”。權(quán)力預(yù)算不足而權(quán)力目標(biāo)期望卻高，權(quán)力預(yù)算及權(quán)力稟賦與權(quán)力目標(biāo)期待間的差距可見(jiàn)一斑。相反，管子、子產(chǎn)、商鞅變法時(shí)，大權(quán)在握，權(quán)力預(yù)算與權(quán)力執(zhí)行處于大致均衡狀態(tài)，其變法革新舉措就推進(jìn)順利。
其二，不確定性環(huán)境中的確定性思維。行政官僚體系對(duì)權(quán)力執(zhí)行過(guò)程中的預(yù)測(cè)是一種確定性的預(yù)測(cè)體系，具有天然的保守性。盡管傳統(tǒng)社會(huì)并沒(méi)有工業(yè)社會(huì)和信息社會(huì)中的復(fù)雜議題與不確定性內(nèi)容，但易地而處，我們也可理解傳統(tǒng)社會(huì)中官員并沒(méi)有專門(mén)知識(shí)技能培養(yǎng)，即便是受過(guò)良好教育，也多是圣人文章，少有專業(yè)性技能，所以眾多事務(wù)的處理主要由幕僚和胥吏來(lái)完成。不論是師徒相傳還是家族世襲，幕僚與胥吏多是經(jīng)過(guò)一定時(shí)間的學(xué)習(xí)、培養(yǎng)而來(lái)，做起事來(lái)有條不紊、循規(guī)蹈矩，絲毫不差，由此，反過(guò)來(lái)對(duì)官員行為構(gòu)成影響與鉗制，并將規(guī)則性、保守性傳遞給官員。然而，政治家精神的創(chuàng)新性、革新性是具有冒險(xiǎn)意識(shí)的不確定性思維，特別是對(duì)制度創(chuàng)新、對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)估都存在巨大的不確定性，所以，在傳統(tǒng)社會(huì)中，政治家精神往往受到先天性抑制?？梢哉f(shuō)，政治家群體本身就是行政官僚體系中的異數(shù)，從其嶄露頭角起，就始終要面對(duì)行政官僚體系的壓制與排斥。如果政治家群體占到上風(fēng)，那么政治家精神也就可以得到相應(yīng)的弘揚(yáng)；如果行政官僚體系占到上風(fēng)，那么就意味著制度體系趨于保守。嚴(yán)重的話，官僚社會(huì)化的推進(jìn)，會(huì)進(jìn)一步窒息社會(huì)活力，誘致政治發(fā)展墜入低水平均衡的陷阱。質(zhì)言之，確定性思維意味著對(duì)不確定性的恐懼，思維極度理性的人們總是傾向于把所有的未知條件轉(zhuǎn)化為已知條件。這樣一來(lái)，一切問(wèn)題都在可控范圍內(nèi)。官僚理性就是這樣的典型，確定性的情況有程序性安排，不確定性的情況則無(wú)例可循，難以照章辦事，因此就傾向于將不確定性滌除或轉(zhuǎn)化為確定性。
其三，避責(zé)理性役使下的否決。當(dāng)確定性偏好在參與決策或主導(dǎo)決策時(shí)，就會(huì)帶來(lái)另外一種行為理性，即偏好否決或否定。比如，商鞅變法前夕與群臣辯論之時(shí)，杜摯說(shuō)：“利不百，不變法，功不十，不易器。法古無(wú)過(guò)，循禮無(wú)邪。”這種基于利益計(jì)算的質(zhì)問(wèn)，本質(zhì)是對(duì)變法持反對(duì)意見(jiàn)和否定態(tài)度。對(duì)行政官僚體系而言，反對(duì)變法革新可能是因新制度對(duì)其構(gòu)成利益損害，這種反對(duì)是普遍的、常規(guī)的。除利益計(jì)算外，更為典型的是基于行政理性計(jì)算的否定，行政理性的反對(duì)與否定更多地表現(xiàn)為行政避責(zé)。在該視域下，行政體系“不可以”的力量往往比“可以”的力量大，否定一件事總比肯定一件事來(lái)得容易，一句“祖宗之法不可變”即可。否決、否定為什么有市場(chǎng)？因?yàn)榉穸ú恍枰袚?dān)太多的責(zé)任，而一旦同意或肯定某事，則往往給行政人員一種“錯(cuò)覺(jué)”，即要承擔(dān)確定性責(zé)任，或者承擔(dān)連帶責(zé)任。因此，對(duì)行政人員而言，其理性偏好自然傾向于否定而不是肯定。
綜上所述，可以說(shuō)歷代變法革新發(fā)軔于政治家精神，而功成于行政理性支持。任何制度的改革，都必須依靠其原有資源，獲得廣泛力量的支持，才有成功的希望。這種支持的力量越大，改革越順利，成就越大。政策一定不能引發(fā)太過(guò)強(qiáng)烈的逆向動(dòng)員，以防止其窮盡資源卻不能持續(xù)性地增強(qiáng)影響力。因此，理性的行動(dòng)是不斷提升資源集聚能力，提升政治影響力，而不是相反。這種對(duì)既有資源的充分理解、消化與利用是變法革新成功的必要條件。對(duì)不同利益群體的整合、對(duì)不同意見(jiàn)的消弭本身也是考驗(yàn)行政理性水平與能力的重要尺度。因此，審時(shí)度勢(shì)、適時(shí)妥協(xié)也是成熟行政官僚的理性內(nèi)容。唐永貞革新時(shí)，其改革者的權(quán)力基礎(chǔ)是非常脆弱的。因之前權(quán)力長(zhǎng)期掌控在宦官和藩鎮(zhèn)手中，而改革者是權(quán)力位階較低的新人。此時(shí)，權(quán)力預(yù)算與執(zhí)行存在較大落差，倘若再缺乏必要的理性行動(dòng)支持，操之過(guò)急、不善妥協(xié)的行動(dòng)就注定失敗。反觀張居正在位時(shí)，改革得以順利推行，很大原因在于其善于把握資源、積極爭(zhēng)取各種力量為其所用。姑且不論其身后事，以其主政改革而言，審時(shí)度勢(shì)、適時(shí)妥協(xié)是其獲得官僚理性支持的必要條件。戊戌變法中，康有為主張變法要雷厲風(fēng)行、全面徹底、新舊不容、非此即彼，這種激進(jìn)式、缺乏妥協(xié)性的、烏托邦化的理念注定難見(jiàn)成效。在這種理念的主導(dǎo)下，戊戌變法的領(lǐng)導(dǎo)者沒(méi)能對(duì)現(xiàn)實(shí)各種政治力量和客觀條件進(jìn)行正確估量和全面考慮，沒(méi)有采取循序漸進(jìn)、逐個(gè)解決問(wèn)題的方式，而是采取快速、全部解決的方式，向傳統(tǒng)的各個(gè)領(lǐng)域發(fā)出挑戰(zhàn)，希望能夠在最短時(shí)間里解決社會(huì)存在的所有問(wèn)題。這種方式無(wú)助于問(wèn)題解決，無(wú)助于建構(gòu)新的秩序，歸根結(jié)底是行政官僚理性的支持環(huán)節(jié)出了問(wèn)題。
五、政治家精神與行政理性的交匯
文明史是制度不斷變遷、創(chuàng)新與完善的歷史，是從制度不均衡到制度均衡乃至制度適宜的歷史。歷代變法革新本身是異常復(fù)雜的政治過(guò)程，其醞釀、發(fā)軔、實(shí)施、評(píng)估及調(diào)整涉及不同層級(jí)、不同地域、不同官僚群體間的互動(dòng)、合作和博弈過(guò)程。新法創(chuàng)新與變遷的過(guò)程，源于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化環(huán)境變化所誘發(fā)的不同利益集團(tuán)的分歧與沖突。舊法舊制本身存在極大的慣性，特別是帝制時(shí)代普遍存在的“祖宗之法”構(gòu)成對(duì)新法的制約與規(guī)制。舊制度由于官僚理性、先天惰性的存在，很難隨環(huán)境變化而自適應(yīng)性改革，相反會(huì)形成路徑依賴、漸趨保守。只有當(dāng)舊制度無(wú)法應(yīng)對(duì)環(huán)境變化帶來(lái)的沖擊與挑戰(zhàn)時(shí)，才會(huì)產(chǎn)生政策創(chuàng)新與制度變革的行動(dòng)空間，但其不會(huì)自然自動(dòng)產(chǎn)生，其醞釀、成型、發(fā)生、發(fā)展受諸多因素影響，特別是會(huì)遭遇極大的政治壓力、行政阻力和輿論壓力。其發(fā)軔之初，有賴于政治家精神的引導(dǎo)與推動(dòng)；其推進(jìn)環(huán)節(jié)，有賴于行政官僚理性的支持與保障，執(zhí)行是否積極、不偏不倚，反饋是否及時(shí)、精準(zhǔn)有效，決定著政策創(chuàng)新與制度變革的成敗。
其一，高政治家精神、高行政理性。歷史制度主義認(rèn)為，雖然個(gè)人偏好或觀念在很多時(shí)候被制度塑造，但在遵守制度和制度變遷中仍然起到關(guān)鍵性的作用。故而，高政治家精神會(huì)激勵(lì)、鼓勵(lì)創(chuàng)新，制度創(chuàng)新與制度調(diào)適的政治氛圍濃厚，有利于打破舊制度的路徑依賴；高行政理性意味著對(duì)權(quán)力預(yù)算與權(quán)力執(zhí)行有著較高的均衡估計(jì)，享有較高的權(quán)力支持度，對(duì)潛在的阻力、壓力體系有著較為明確的預(yù)測(cè)與估算。在此二者關(guān)系狀態(tài)下，政治體系的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)較為豐富，多元互動(dòng)協(xié)同容易形成，信息交互與反饋機(jī)制暢通，制度創(chuàng)新與變革容易實(shí)現(xiàn)。春秋時(shí)期成功的變法運(yùn)動(dòng)大致處于此種情境，即“高政治家精神+高行政理性=絕對(duì)的權(quán)威”。比如，子產(chǎn)在改革中是絕對(duì)的實(shí)力派，他同“胡服騎射”的推行者趙武靈王、“一條鞭法”的推行者張居正一樣，在改革的背后都有強(qiáng)大的軍事支撐和政治實(shí)力。較高的政治家精神再加上享有較高的行政官僚理性支持，是其力排眾議、有效推進(jìn)變革的不二法門(mén)。
其二，高政治家精神、低行政理性。變法革新的初期往往有著較高的政治家精神，由政治家承擔(dān)不確定性的決策風(fēng)險(xiǎn)，承擔(dān)不確定性的變革結(jié)果。而低行政理性，則意味著隨著變法實(shí)踐的推進(jìn)，其所遭遇的舊勢(shì)力、舊制度的阻力與壓力與日俱增，舊制度的慣性與路徑依賴將成為變法最大的反對(duì)派。王安石變法、張居正改革、戊戌變法在后期的遭遇均系此類。比如，王安石想利用組織有序的官僚體制來(lái)實(shí)現(xiàn)一個(gè)道德的社會(huì)，期望以一個(gè)在專業(yè)性上訓(xùn)練有素、在行政上控制良好的官僚體系作為實(shí)現(xiàn)儒家道德社會(huì)的主要手段，其最終目的在于改善社會(huì)風(fēng)俗，期盼實(shí)現(xiàn)一種完美的社會(huì)秩序。其理想主義基本上是官僚主義式的，他以為在幫助大多數(shù)人，但是新政帶來(lái)的國(guó)家財(cái)政的改善遠(yuǎn)超過(guò)給人民帶來(lái)的收益。不僅官僚和大地主對(duì)新政不滿，許多中等地主和其他較不富裕的人基于他們的理由也各有抱怨。由此，王安石的政策未能清晰而堅(jiān)定地奠基在一個(gè)明確的社會(huì)基礎(chǔ)之上。比如“青苗法”的執(zhí)行，蘇轍認(rèn)為，“青苗法”是以公家借貸取代富民對(duì)貧民的私家借貸。私貸人情相通、別無(wú)條法，今歲不足，可取嘗于來(lái)歲，還貸靈活。公貸名義上取利不多，卻立法嚴(yán)苛，不易還貸，導(dǎo)致基層社會(huì)民怨沸騰。隨著“青苗法”等新法推行到基層社會(huì)，王安石變法的“出界”狀況就全面暴露了。比如，呂思勉說(shuō)，王安石所行的政事都是不錯(cuò)的，但行政有一要義，即所行之事必須達(dá)到目的，因此所引起的弊竇必須減至極少，若弊竇在所難免，而目的仍不能達(dá)，就不免徒滋紛擾了。王安石所行政事不能說(shuō)全無(wú)功效，然因此而引起的弊端極大，亦不容為諱。
其三，低政治家精神、高行政理性。在這一狀態(tài)下，因政治家精神的匱乏，社會(huì)缺乏有生命力和號(hào)召力的政治理念與行動(dòng)方略，所以變法革新缺乏必要的推動(dòng)力，變法革新運(yùn)動(dòng)往往不會(huì)發(fā)生。在政治家精神缺失的情況下，行政理性的主體主要是舊制度體系下的行政官僚系統(tǒng)，其高度理性意味著行政系統(tǒng)趨于保守，任何偶然性的事件一旦被其反饋機(jī)制所接納，就容易形成行政體系的路徑依賴，繼而墜入低政治發(fā)展均衡陷阱。一旦墜入此陷阱，政治體系行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中任何一方都不具有改變現(xiàn)狀的動(dòng)力和能力，任何致力于制度創(chuàng)新與變革的冒失行為都將受到行政官僚體系的理性否定。
其四，低政治家精神、低行政理性。此種情況下，變革也有可能產(chǎn)生，只是其政策規(guī)制與制度創(chuàng)新的能力較弱，改革者的政治才能不足以滿足政治目標(biāo)要求。比如，永貞革新中的“二王”缺乏政治家的勇氣和決斷、缺乏包容不同派別的政治胸懷、缺乏堅(jiān)定廉潔的政治品質(zhì)、缺乏革新所需的政治謀略，以致變法革新舉措倉(cāng)促登臺(tái)后又黯然退場(chǎng)。
綜上所述，任何一個(gè)成功的變法革新都是政治家精神與行政官僚理性的有機(jī)融合。改革啟動(dòng)之初的勇敢果斷、剛?cè)嵯酀?jì)、循序漸進(jìn)，不斷累積政治資源，積極尋求行政官僚的技術(shù)支持與行動(dòng)保障，是成功變革的必要條件。任何急于求成、漠視政治影響力損耗、輕視行政官僚理性，以致人才不濟(jì)、執(zhí)行不力、孤立無(wú)援的變法行動(dòng)，最終都將走向失敗。政治家精神與行政官僚理性的協(xié)調(diào)組合，是權(quán)威得以形成、改革方略得以實(shí)踐的重要保障。大變革時(shí)代，社會(huì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)變革意味著制度始終處于不斷更新、調(diào)適和變遷的歷史進(jìn)程中。如公司治理中任何企業(yè)的制度創(chuàng)新與變革離不開(kāi)企業(yè)家精神一樣，國(guó)家治理領(lǐng)域任何制度的創(chuàng)新與變革也離不開(kāi)政治家精神。政治家在治理變革中所進(jìn)行的成本收益分析不是簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，而是既有政治人也有行政人的理性假設(shè)內(nèi)容。政治家精神的人民觀、革新觀和政績(jī)觀，預(yù)示著治理變革未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)與方向，其與官僚理性之間的關(guān)系張力和動(dòng)態(tài)均衡，在很大程度上決定著變法績(jī)效與治理效能。尋求與促進(jìn)二者的協(xié)調(diào)均衡，是實(shí)現(xiàn)善政、達(dá)致善治目標(biāo)的必由之路。
【基金項(xiàng)目】北京市社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目暨北京市社會(huì)科學(xué)基金青年學(xué)術(shù)帶頭人項(xiàng)目“國(guó)家安全治理的理論模型與實(shí)證研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21DTR021）
文章?lián)额I(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》雜志
