摘 要:提高效率是國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。國(guó)有企業(yè)效率內(nèi)置有直接與間接、微觀與宏觀雙重維度，其中公益性職能的溢出效應(yīng)無(wú)法體現(xiàn)在微觀效率當(dāng)中，以單一微觀效率指標(biāo)評(píng)價(jià)國(guó)企效率將造成總效率低估。實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)當(dāng)以直接-間接“雙效率”提升為著力點(diǎn)，既要堅(jiān)守國(guó)有企業(yè)的本質(zhì)規(guī)定，更加高效地執(zhí)行其社會(huì)職能，也要重視微觀效率的基礎(chǔ)性作用，真正做到以效率變革促進(jìn)質(zhì)量變革。
關(guān)鍵詞:國(guó)有企業(yè) 市場(chǎng)化改革 效率 高質(zhì)量發(fā)展
【中圖分類號(hào)】F276.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
習(xí)近平總書記在《國(guó)家中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》一文中強(qiáng)調(diào)：“國(guó)有企業(yè)是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，是黨執(zhí)政興國(guó)的重要支柱和依靠力量，必須做強(qiáng)做優(yōu)做大。”改革開放四十余年來(lái)，經(jīng)過放權(quán)讓利、制度創(chuàng)新、國(guó)資監(jiān)管、分類施措等多輪改革，國(guó)有企業(yè)在提高自身活力和效率、推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整、形成更加成熟與更加定型的中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度和國(guó)資監(jiān)管體制等方面取得明顯成效，從總體上實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)性重塑與整體性重構(gòu)。根據(jù)國(guó)資委公布的數(shù)據(jù)，2012—2021年，中央企業(yè)資產(chǎn)總額從31.4萬(wàn)億增長(zhǎng)至75.6萬(wàn)億，年均增速10.3%，2023年達(dá)86.6萬(wàn)億；營(yíng)業(yè)收入從22.3萬(wàn)億增長(zhǎng)至36.3萬(wàn)億，年均增速5.5%，2023年為39.8萬(wàn)億，國(guó)有企業(yè)以自身發(fā)展帶動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。2022年國(guó)企改革三年行動(dòng)方案的全面完成，標(biāo)志著國(guó)有企業(yè)發(fā)展邁上新臺(tái)階。黨的二十屆三中全會(huì)《決定》指出：“深化國(guó)資國(guó)企改革，完善管理監(jiān)督體制機(jī)制，增強(qiáng)各有關(guān)管理部門戰(zhàn)略協(xié)同，推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大，增強(qiáng)核心功能，提升核心競(jìng)爭(zhēng)力。”如今，隨著新一輪國(guó)企深化改革進(jìn)入深水區(qū)與攻堅(jiān)期，應(yīng)立足發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題，揭示新特點(diǎn)、新規(guī)律，以前沿思路和創(chuàng)新舉措接續(xù)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
提高效率是國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義
經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展離不開包括企業(yè)在內(nèi)的各個(gè)微觀主體的高質(zhì)量發(fā)展。所謂企業(yè)發(fā)展質(zhì)量，就是“企業(yè)發(fā)展的優(yōu)劣程度”，具體而言包含資源能力突出、產(chǎn)品服務(wù)一流、透明開放運(yùn)營(yíng)、管理機(jī)制有效、綜合績(jī)效卓越、社會(huì)聲譽(yù)良好等七大特質(zhì)。其中綜合績(jī)效卓越放到國(guó)有企業(yè)層面，就是指國(guó)有企業(yè)擁有高水平經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)績(jī)效，能夠以最少的全要素投入創(chuàng)造最大的綜合績(jī)效產(chǎn)出，具有一流的全要素綜合績(jī)效產(chǎn)出率[1]。
國(guó)有企業(yè)的效率困境及其成因
在經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中，效率通常指生產(chǎn)率，即生產(chǎn)過程中投入品轉(zhuǎn)化成產(chǎn)出品的效率[2]，而企業(yè)所有者一般更關(guān)心一定資金投入能夠獲取多少回報(bào)，因此較為直觀的企業(yè)“微觀效率”指標(biāo)包括技術(shù)效率如全要素生產(chǎn)率和財(cái)務(wù)效率如凈資產(chǎn)收益率（股東權(quán)益收益率）等。
一方面，企業(yè)凈資產(chǎn)收益率水平更易評(píng)價(jià)。從國(guó)內(nèi)來(lái)看，2022年，央國(guó)企凈利潤(rùn)在A股上市公司凈利潤(rùn)占比達(dá)70%，但央企控股上市公司平均凈資產(chǎn)收益率僅為5.6%，低于A股總體的8.53%。從世界范圍來(lái)看，在2022年《財(cái)富》世界500強(qiáng)企業(yè)中，中國(guó)國(guó)有企業(yè)上榜86家，其平均銷售收益率4.3%、總資產(chǎn)收益率0.95%、凈資產(chǎn)收益率7.8%，而美國(guó)124家上榜企業(yè)的三項(xiàng)指標(biāo)分別為11%、3.21%和21.9%。另一方面，不同學(xué)者測(cè)算的全要素生產(chǎn)率不盡相同，但大量研究指出，國(guó)有企業(yè)的全要素生產(chǎn)率同不少企業(yè)相比，差距較為明顯[3]。
由其性質(zhì)所決定，我國(guó)國(guó)有企業(yè)既不是單一追求利潤(rùn)最大化的一般企業(yè)，也不是純粹執(zhí)行公共職能的政府機(jī)構(gòu)，而是具有盈利性與公益性雙重職能的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織。如果將商業(yè)類與公益類國(guó)有企業(yè)分開來(lái)看，我國(guó)國(guó)有企業(yè)總體呈現(xiàn)為盈利性職能與公益性職能重心漸變的連續(xù)譜系[4]。這意味著國(guó)有企業(yè)效率內(nèi)置有直接與間接、微觀與宏觀雙重維度，其中公益性職能的溢出效應(yīng)無(wú)法體現(xiàn)在微觀效率當(dāng)中，以單一微觀效率指標(biāo)評(píng)價(jià)國(guó)企效率將造成總效率低估。然而大量研究表明，國(guó)有企業(yè)的正外部性未能完全彌補(bǔ)其在盈利職能維度的效率缺失，這既說(shuō)明國(guó)有企業(yè)微觀效率缺口較大。
國(guó)有企業(yè)效率不足可歸結(jié)為三類原因：其一是公司治理低效，即國(guó)有企業(yè)委托代理鏈條過長(zhǎng)、激勵(lì)約束機(jī)制不健全；其二是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一，即國(guó)有股一股獨(dú)大造成所有者缺位、權(quán)責(zé)利不對(duì)等、長(zhǎng)期激勵(lì)不足；其三是行政與市場(chǎng)“雙失靈”，這一點(diǎn)構(gòu)成問題的關(guān)鍵。前兩個(gè)問題能夠通過企業(yè)制度改革、完善公司治理、混合所有制改革來(lái)加以緩解，而后一問題則內(nèi)生于國(guó)有企業(yè)本身，難以通過改革來(lái)解決[5]。事實(shí)上，國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)決定其必然要承擔(dān)起多元職能，這種多元職能使國(guó)有企業(yè)更傾向于一個(gè)混合體。一方面，市場(chǎng)在外部性問題下的普遍失靈使其無(wú)法引導(dǎo)國(guó)企向公益性職能配置足量資源，并且由于信息不完全，在政府不給予明確任務(wù)指向時(shí)，國(guó)有企業(yè)難以主動(dòng)在適宜時(shí)機(jī)承擔(dān)起恰當(dāng)?shù)纳鐣?huì)職能。另一方面，實(shí)踐已充分證明，由行政完全代替市場(chǎng)來(lái)執(zhí)行盈利性職能將因交易成本過高等問題而出現(xiàn)嚴(yán)重的效率損失。行政與市場(chǎng)“雙機(jī)制”共同配置資源是國(guó)有企業(yè)的內(nèi)在規(guī)定，國(guó)有企業(yè)效率不足的問題不在于“雙機(jī)制”本身，而在于行政機(jī)制邊界不清晰導(dǎo)致的政企不分。在理想情況下，兩套機(jī)制獨(dú)立配置資源以完成各自職能并不會(huì)造成效率損失。但由于現(xiàn)實(shí)中存在壟斷與外部性等問題，企業(yè)財(cái)務(wù)績(jī)效無(wú)法作為考核和監(jiān)督企業(yè)經(jīng)營(yíng)的充分信息指標(biāo)，以至所有者無(wú)法通過將企業(yè)財(cái)務(wù)績(jī)效與社會(huì)平均水平加以比較來(lái)掌握關(guān)于企業(yè)經(jīng)營(yíng)的充分信息，直接干預(yù)可能無(wú)法完全避免[6]。行政機(jī)制邊界較“軟”，以致兩套資源配置機(jī)制相互掣肘時(shí)，會(huì)造成行政與市場(chǎng)“雙失靈”和盈利性與公益性職能的“雙效率損失”，在一定程度上制約了國(guó)有企業(yè)的效率表現(xiàn)。
實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)以“雙效率”提升為著力點(diǎn)
事實(shí)上，并非所有研究都持國(guó)企低效率觀點(diǎn)，但從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，國(guó)企效率的確存在提升空間[7]。問題在于，如果國(guó)有企業(yè)的效率損失內(nèi)生于其多重職能使命，那么要達(dá)到國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，是應(yīng)該取消國(guó)企的公益職能還是提高國(guó)有企業(yè)效率？對(duì)于后者，是應(yīng)主抓國(guó)企宏觀效率而放寬微觀效率要求還是應(yīng)堅(jiān)持“雙效率”并重？
對(duì)于第一個(gè)問題，首先國(guó)有企業(yè)是集體主義與人本主義、工具理性與價(jià)值理性的有機(jī)統(tǒng)一，承擔(dān)公益職能是國(guó)有企業(yè)的本質(zhì)規(guī)定[8]。在李斯特主義與凱恩斯主義中，國(guó)有企業(yè)是促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的杠桿與工具，其任務(wù)在于補(bǔ)足市場(chǎng)“看不見的手”的短板，以“第二只手”助力實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。在馬克思主義者看來(lái)，國(guó)有企業(yè)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義與共產(chǎn)主義的物質(zhì)基礎(chǔ)，其任務(wù)在于推動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同富裕，消滅剝削和兩極分化，使人獲得自由而全面的發(fā)展。由是觀之，國(guó)有企業(yè)具有二重性：一是基于市場(chǎng)天生缺陷而引出的國(guó)家利益與集體利益的實(shí)現(xiàn)工具；二是基于共產(chǎn)主義理想而引出的公有制實(shí)現(xiàn)形式和人類解放的物質(zhì)載體。而一旦剝離國(guó)企的公益性職能，除去分配原則差異，國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)再無(wú)不同，這顯然背離了我國(guó)國(guó)有企業(yè)的定位與使命。其次，提高效率是國(guó)有企業(yè)盈利性職能的內(nèi)在要求。國(guó)有企業(yè)的運(yùn)行與發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持解放和發(fā)展生產(chǎn)力原則，亦即國(guó)有企業(yè)效率要不斷提高[9]。馬克思、恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中指出：“無(wú)產(chǎn)階級(jí)將利用自己的政治統(tǒng)治，一步一步地奪取資產(chǎn)階級(jí)的全部資本，把一切生產(chǎn)工具集中在國(guó)家即組織成為統(tǒng)治階級(jí)的無(wú)產(chǎn)階級(jí)手里，并且盡可能快地增加生產(chǎn)力的總量。”由于勞動(dòng)生產(chǎn)率是生產(chǎn)力的表現(xiàn)形式[10]，可以說(shuō)提高效率的任務(wù)從來(lái)都是與公有制、國(guó)有企業(yè)相伴生的，社會(huì)主義始終要以“最小最大”為紅線[11]，實(shí)現(xiàn)資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化。
對(duì)于第二個(gè)問題，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》指出，對(duì)于主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)（下稱“商業(yè)一類國(guó)企”），重點(diǎn)考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)、國(guó)有資產(chǎn)保值增值和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力；對(duì)于主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)（下稱“商業(yè)二類國(guó)企”），在考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)和國(guó)有資產(chǎn)保值增值情況的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、保障國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)以及完成特殊任務(wù)的考核；對(duì)于公益類國(guó)企，重點(diǎn)考核成本控制、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、營(yíng)運(yùn)效率和保障能力，根據(jù)企業(yè)不同特點(diǎn)有區(qū)別地考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)和國(guó)有資產(chǎn)保值增值情況?？傊瑧?yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)企所承擔(dān)盈利職能與公益職能的重心漸變調(diào)節(jié)微觀效率與宏觀效率管理的重心。對(duì)商業(yè)一類國(guó)企而言，市場(chǎng)機(jī)制總體有效，微觀效率基本能夠反映其總體效率水平；對(duì)商業(yè)二類國(guó)企而言，微觀效率構(gòu)成宏觀效率的物質(zhì)基礎(chǔ)，微觀效率低下則喻示其既沒有能力也沒有精力承擔(dān)起產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈“鏈長(zhǎng)”、宏觀經(jīng)濟(jì)“穩(wěn)定器”“調(diào)節(jié)器”“壓艙石”“排頭兵”等公益性職能，從而導(dǎo)致宏觀效率低下；對(duì)公益類國(guó)企而言，過低的微觀效率仍表明其投入-產(chǎn)出比過低，甚至可能對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)具有拖累效應(yīng)，抵消其宏觀效率。
綜上所述，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)當(dāng)以直接-間接“雙效率”提升為著力點(diǎn)，既要堅(jiān)守國(guó)有企業(yè)的本質(zhì)規(guī)定，更加高效地執(zhí)行其社會(huì)職能，也要重視微觀效率的基礎(chǔ)性作用，真正做到以效率變革促進(jìn)質(zhì)量變革。
市場(chǎng)化改革是國(guó)有企業(yè)效率提升的重要途徑
國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革的效率提升機(jī)制
理論和實(shí)踐都證明，市場(chǎng)配置資源是最有效率的形式。有學(xué)者的研究顯示，從1997到2007年，市場(chǎng)化改革的推進(jìn)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的年均貢獻(xiàn)達(dá)到1.45個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)宏觀全要素生產(chǎn)率提高的貢獻(xiàn)度達(dá)到39%，并且在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)條件下，宏觀全要素生產(chǎn)率主要來(lái)源于兩個(gè)方面，一是企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步，二是資源配置效率的改善與微觀效率的提高，可見市場(chǎng)化改革能夠顯著提高企業(yè)效率[12]。
具體而言，國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革的目標(biāo)是讓市場(chǎng)機(jī)制在國(guó)有企業(yè)微觀運(yùn)行中發(fā)揮決定性作用，促使國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)清晰、政企分開、自負(fù)盈虧、平等競(jìng)爭(zhēng)，成為真正的經(jīng)濟(jì)主體。首先在產(chǎn)權(quán)理論中，產(chǎn)權(quán)清晰是市場(chǎng)配置資源的前提，因而是經(jīng)濟(jì)效率的必要條件與充分條件[13]。產(chǎn)權(quán)界定模糊不僅會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的內(nèi)部人控制，最終控制權(quán)也將成為廉價(jià)投票權(quán)，以致設(shè)租、尋租滋生，資源配置低效[14]。第二，政企分開是國(guó)企市場(chǎng)化改革的要義，其包含兩重內(nèi)涵，一是減少上級(jí)政府部門對(duì)國(guó)有企業(yè)的行政干預(yù)，使企業(yè)相對(duì)獨(dú)立且擁有充分的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)；二是國(guó)企內(nèi)部市場(chǎng)機(jī)制邊界逐步擴(kuò)張，行政機(jī)制邊界相應(yīng)縮小，即國(guó)企運(yùn)營(yíng)邏輯更加符合企業(yè)的一般特征。對(duì)于前者，政企分開使國(guó)企不再以偏離自身發(fā)展的政府目標(biāo)代替自身的最優(yōu)目標(biāo)[15]；對(duì)于后者，國(guó)企將提升代理人綜合績(jī)效與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的關(guān)聯(lián)程度，提升國(guó)企的微觀效率[16]。第三，真正的經(jīng)濟(jì)主體應(yīng)當(dāng)自負(fù)盈虧，打破預(yù)算軟約束。有學(xué)者認(rèn)為，政策性負(fù)擔(dān)是造成企業(yè)預(yù)算軟約束的根本原因[17]。由于信息不對(duì)稱，委托人——政府難以確定政策性負(fù)擔(dān)的真實(shí)成本，從而無(wú)法避免代理人將其他經(jīng)營(yíng)性虧損計(jì)入政策性負(fù)擔(dān)的機(jī)會(huì)主義行為，此時(shí)政府兜底與代理人責(zé)任轉(zhuǎn)移沖銷了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)國(guó)企效率提升的內(nèi)在激勵(lì)。因此市場(chǎng)化改革即市場(chǎng)機(jī)制的動(dòng)力激發(fā)與效率釋放功能的復(fù)歸需要使國(guó)有企業(yè)成為自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)主體。第四，真正的經(jīng)濟(jì)主體應(yīng)當(dāng)平等參與競(jìng)爭(zhēng)，貫徹競(jìng)爭(zhēng)中性原則。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有效的前提是各類企業(yè)面對(duì)相同的規(guī)則約束，國(guó)有企業(yè)不能因其公有制屬性而相對(duì)民營(yíng)企業(yè)擁有“不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”和“不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)”[18]。要毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)，促進(jìn)各種所有制經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展。
兩類市場(chǎng)化改革與國(guó)有企業(yè)效率提升
客觀來(lái)說(shuō)，行政機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制都是配置資源的方式，本無(wú)優(yōu)劣之分，問題在于如何駕馭兩類機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的效率提升與高質(zhì)量發(fā)展。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件變化，我國(guó)開始將市場(chǎng)化改革作為提高國(guó)企效率的突破點(diǎn)。但起初國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)主體地位尚未確立，加之社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制未盡成熟，國(guó)有企業(yè)面臨較大的競(jìng)爭(zhēng)壓力從而導(dǎo)致改革的內(nèi)生動(dòng)力普遍不足，市場(chǎng)化改革的推進(jìn)無(wú)法大面積采用市場(chǎng)導(dǎo)向的“自下而上”模式，而只能采用行政導(dǎo)向的“自上而下”模式，即政府預(yù)先布置一個(gè)市場(chǎng)化改革任務(wù)，爾后國(guó)有企業(yè)各自推進(jìn)。
然而，真正決定是否推進(jìn)市場(chǎng)化改革、如何開展市場(chǎng)化改革以及改革到什么程度的，應(yīng)當(dāng)是其職能的完成度即綜合效率水平。市場(chǎng)化改革的本意，就是在國(guó)有企業(yè)原有的單一行政機(jī)制中引入市場(chǎng)機(jī)制，使兩類機(jī)制各有分工：其中行政機(jī)制調(diào)節(jié)國(guó)企的公益性職能，市場(chǎng)機(jī)制則調(diào)節(jié)國(guó)企的盈利性職能，兩類機(jī)制的邊界按照國(guó)企職能的變動(dòng)與兩類機(jī)制的效率變化動(dòng)態(tài)調(diào)整，并且改革因企制宜，充分考慮個(gè)體異質(zhì)性。因此在理論上，推行市場(chǎng)化改革的最優(yōu)方案就是堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，即采用“自下而上”式改革，此時(shí)改革動(dòng)力與相關(guān)信息高度適配。相比之下，作為次優(yōu)方案的“自上而下”式改革則容易出現(xiàn)充分掌握自身信息的國(guó)企缺乏改革動(dòng)力、擁有推行改革動(dòng)力的政府缺乏相關(guān)信息的局面，可能引致行政機(jī)制退出不及時(shí)的市場(chǎng)化不足、行政機(jī)制急于退出的市場(chǎng)化過度、行政機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制邊界模糊、改革“一刀切”等問題。
“自上而下”式改革是特定歷史時(shí)期的占優(yōu)方案，是漸進(jìn)式改革與市場(chǎng)機(jī)制漸進(jìn)成熟的必然產(chǎn)物。在傳統(tǒng)“利己”經(jīng)濟(jì)人市場(chǎng)中，企業(yè)只錨定利潤(rùn)最大化或市值最大化目標(biāo)，而由于公益性職能與最大化目標(biāo)相沖突，依托市場(chǎng)機(jī)制“自下而上”地推行市場(chǎng)化改革必將導(dǎo)致公益性職能大量退出及宏觀效率下降，即便可以在國(guó)企經(jīng)理人業(yè)績(jī)考核體系中納入社會(huì)性職能維度，根據(jù)多任務(wù)委托代理理論，國(guó)企執(zhí)行社會(huì)性職能的激勵(lì)也必然不足。因?yàn)榕c盈利性職能相比，國(guó)企在公益性職能中的努力更難觀察、績(jī)效更難測(cè)度?？梢娫谔囟v史條件下，“自下而上”的市場(chǎng)化改革方案并不占優(yōu)。
隨著市場(chǎng)化改革的不斷推進(jìn)，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)主體地位正式確立，市場(chǎng)機(jī)制漸趨成熟。更為重要的是，社會(huì)價(jià)值觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變，“利己”經(jīng)濟(jì)人市場(chǎng)開始向“利己-利他”經(jīng)濟(jì)人市場(chǎng)過渡，市場(chǎng)對(duì)企業(yè)價(jià)值的評(píng)價(jià)不再專注企業(yè)微觀效率，而轉(zhuǎn)為關(guān)注與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的環(huán)境影響、社會(huì)責(zé)任與公司治理三重維度，即企業(yè)“ESG”表現(xiàn)。企業(yè)市值最大化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制相應(yīng)從利潤(rùn)最大化轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境綜合績(jī)效的最大化。本質(zhì)上，這一轉(zhuǎn)變是市場(chǎng)回歸理性與配置資源更加有效的過程，有助于化解市場(chǎng)機(jī)制與企業(yè)宏觀效率的沖突，原本作為外部性的社會(huì)、環(huán)境績(jī)效被內(nèi)部化，使市場(chǎng)可以對(duì)企業(yè)綜合效率表現(xiàn)進(jìn)行評(píng)價(jià)；原本國(guó)企內(nèi)部行政機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制之間的分工格局被打破，關(guān)注企業(yè)綜合效率的市場(chǎng)機(jī)制能夠同時(shí)對(duì)國(guó)有企業(yè)的盈利性、公益性職能發(fā)揮激勵(lì)與約束作用。“自下而上”式改革開始形成其現(xiàn)實(shí)條件。
以世界一流企業(yè)為目標(biāo)、以市場(chǎng)化為導(dǎo)向深化國(guó)有企業(yè)改革
建設(shè)更多世界一流企業(yè)
世界一流企業(yè)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科技實(shí)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要體現(xiàn)，是引領(lǐng)全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新的關(guān)鍵力量。所謂世界一流企業(yè)，是在關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域具有長(zhǎng)期領(lǐng)先的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、綜合實(shí)力和行業(yè)影響力，并獲得全球一致認(rèn)可的企業(yè)。深化國(guó)有企業(yè)改革應(yīng)著眼于培育和建設(shè)世界一流企業(yè)，隨著國(guó)有企業(yè)“走出去”參與全球競(jìng)爭(zhēng)的步伐不斷加快，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革與市場(chǎng)化、全球化方向相匹配，將有利于減少改革阻力和增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。一方面，我國(guó)國(guó)企雖然已大量躋身于世界500強(qiáng)行列，但卻普遍存在大而不強(qiáng)問題，在經(jīng)營(yíng)效率與發(fā)展質(zhì)量上與世界一流企業(yè)存在差距，因此我國(guó)國(guó)企需要以世界一流企業(yè)為參照系，取長(zhǎng)補(bǔ)短，提質(zhì)增效。另一方面，在全球市場(chǎng)舞臺(tái)上，所有企業(yè)都是平等的競(jìng)爭(zhēng)主體，國(guó)有企業(yè)只有嚴(yán)格按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，克服自身原有的各種組織制度弊病，提高效率并打造出獨(dú)有的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，才有可能躋身世界一流企業(yè)之列，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。由此，建設(shè)世界一流企業(yè)與國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)化改革高度統(tǒng)一，在世界市場(chǎng)中公平競(jìng)爭(zhēng)是國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革的內(nèi)在要求，而市場(chǎng)化改革又是國(guó)有企業(yè)成長(zhǎng)為世界一流企業(yè)的核心途徑。
多措并舉推進(jìn)國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革
從參與人來(lái)看，國(guó)有企業(yè)的市場(chǎng)化改革涉及國(guó)有企業(yè)與政府兩端。一方面，當(dāng)前我國(guó)國(guó)有企業(yè)已基本完成公司制改制，并建立起現(xiàn)代企業(yè)制度與“國(guó)資委-國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司-國(guó)有企業(yè)”三級(jí)管理體制，產(chǎn)權(quán)模糊問題得到初步解決。但產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)權(quán)流動(dòng)性不足與高度行政化仍然是制約國(guó)企效率提升和高質(zhì)量發(fā)展的堵點(diǎn)，由此，在國(guó)企側(cè)協(xié)同推進(jìn)混合所有制改革與公司治理改革便成為提高國(guó)企效率的重要途徑。對(duì)于前者，應(yīng)充分總結(jié)股份制改革、開放性市場(chǎng)化雙向聯(lián)合重組、股權(quán)激勵(lì)、員工持股計(jì)劃、多元資本共同投資等各類方案的利弊特征及其適應(yīng)條件，探索混改創(chuàng)新形式，堅(jiān)持改革一企一策、改革程序公正規(guī)范、改革方案依法依規(guī)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓公開公允、內(nèi)部分配公正透明[19]。對(duì)于后者，應(yīng)著力打破國(guó)有企業(yè)組織僵化困境，形成權(quán)變性與靈活性互為支撐的組織調(diào)整機(jī)制，主動(dòng)適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的組織網(wǎng)絡(luò)化、扁平化、團(tuán)隊(duì)化變革趨勢(shì)。同時(shí)創(chuàng)新黨建與公司治理高水平融合機(jī)制，以多元模式實(shí)現(xiàn)“雙向進(jìn)入、交叉任職”的國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)體制。
另一方面，在政企分開原則指導(dǎo)下，我國(guó)中央政府與國(guó)有企業(yè)關(guān)系已相對(duì)超脫，但地方政府與國(guó)有企業(yè)關(guān)系仍舊緊密。因此，應(yīng)持續(xù)推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)管理體制改革。其一，政府要加快完成治理理念與治理模式轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步由“管企業(yè)、管資產(chǎn)”轉(zhuǎn)向“管資本”，主抓國(guó)有資產(chǎn)保值增值、國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)出、國(guó)有資產(chǎn)盤活，減政放權(quán)，提高國(guó)企運(yùn)營(yíng)獨(dú)立性，以“負(fù)面清單”思想代替“行政審批”思想，同時(shí)推行國(guó)有企業(yè)高級(jí)管理人員的市場(chǎng)化選聘、考核與薪酬制度，確保權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一，政府主管關(guān)鍵事項(xiàng)、落實(shí)問責(zé)機(jī)制、緊抓國(guó)資監(jiān)管；其二，政府應(yīng)不斷推進(jìn)由“強(qiáng)行政型治理、弱經(jīng)濟(jì)型治理”向“弱行政型治理、強(qiáng)經(jīng)濟(jì)型治理”的轉(zhuǎn)型，簡(jiǎn)化國(guó)有企業(yè)運(yùn)作形式，經(jīng)濟(jì)政策逐步由原來(lái)以區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向以競(jìng)爭(zhēng)政策為基礎(chǔ)，由差異化、選擇性政策向普惠化、功能性政策轉(zhuǎn)變，以政策中性實(shí)踐貫徹競(jìng)爭(zhēng)中性原則[20]。同時(shí)減少地方政府行政干預(yù)，確保行政部門在監(jiān)管國(guó)企和私企時(shí)保持公允，加強(qiáng)對(duì)國(guó)企承擔(dān)特定職能成本的核定能力，并對(duì)國(guó)企承擔(dān)公共服務(wù)義務(wù)給出足額透明補(bǔ)償，在機(jī)制層面破除國(guó)企預(yù)算軟約束。
推動(dòng)改革由“行政導(dǎo)向”原則向“市場(chǎng)導(dǎo)向”原則轉(zhuǎn)變
國(guó)有企業(yè)改革的市場(chǎng)導(dǎo)向原則是指在國(guó)企經(jīng)濟(jì)主體地位基本確立且市場(chǎng)機(jī)制完備、有效的前提下，由市場(chǎng)自發(fā)引導(dǎo)國(guó)企改革，使國(guó)企具有內(nèi)生改革動(dòng)力并呈現(xiàn)出“自下而上”的改革圖景。此時(shí)若假定激勵(lì)相容，則國(guó)企內(nèi)部行政多一點(diǎn)還是市場(chǎng)多一點(diǎn)，完全由企業(yè)自主決定，怎么改、改多少完全依賴國(guó)企主觀能動(dòng)性，國(guó)企的綜合績(jī)效與國(guó)企估值直接掛鉤，國(guó)企綜合績(jī)效又直接反映其高質(zhì)量發(fā)展水平，原本行政導(dǎo)向的信息與動(dòng)力錯(cuò)配問題被解決，改革受到地方政府目標(biāo)影響問題得到克服。在某種意義上，國(guó)企改革的內(nèi)生動(dòng)力也是其高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，任何企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展都無(wú)法長(zhǎng)期依賴外生動(dòng)力輸入，因此國(guó)有企業(yè)改革應(yīng)當(dāng)全面轉(zhuǎn)向市場(chǎng)導(dǎo)向原則。
首先，有效的市場(chǎng)機(jī)制是貫徹市場(chǎng)導(dǎo)向原則的前提。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的市場(chǎng)建設(shè)起步較晚，市場(chǎng)尚未充分貫徹ESG理念，以ESG為著力點(diǎn)推行市場(chǎng)導(dǎo)向原則，還需著眼于以下方面。第一，優(yōu)化ESG評(píng)級(jí)體系。從國(guó)外來(lái)看，不同機(jī)構(gòu)的ESG評(píng)級(jí)體系存在較大差異，且不同體系的評(píng)級(jí)結(jié)果相關(guān)性不足。國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)在構(gòu)建和完善ESG評(píng)級(jí)體系的過程中，應(yīng)充分借鑒國(guó)際成熟框架，并根據(jù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)與國(guó)有企業(yè)特征在指標(biāo)設(shè)計(jì)中進(jìn)行相應(yīng)改進(jìn)，提高評(píng)級(jí)體系的協(xié)同度。第二，加快推進(jìn)國(guó)有企業(yè)ESG實(shí)踐。當(dāng)前我國(guó)ESG機(jī)制尚未建立，相關(guān)政策、制度供給尚不健全，ESG缺乏統(tǒng)籌推動(dòng)及專項(xiàng)引導(dǎo)，以致ESG披露形式多樣，質(zhì)量參差不齊。因此應(yīng)加快建立統(tǒng)一的信息披露標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)體系，形成有利于國(guó)有企業(yè)踐行ESG的制度環(huán)境。
其次，以激勵(lì)相容為目標(biāo)完善激勵(lì)-約束機(jī)制。市場(chǎng)機(jī)制下國(guó)有企業(yè)追求自主高質(zhì)量發(fā)展的首要前提就是激勵(lì)相容，這關(guān)涉國(guó)有企業(yè)出資人與國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策者之間的委托-代理關(guān)系。第一，健全國(guó)企激勵(lì)機(jī)制。實(shí)現(xiàn)新型市場(chǎng)化應(yīng)當(dāng)將國(guó)企市值管理納入績(jī)效考核體系，探索在國(guó)有企業(yè)考核的“一利五率”外增加市盈率、市凈率等指標(biāo)，并合理調(diào)節(jié)已有公益性職能考核體系所占權(quán)重，暢通國(guó)企盈利性與公益性職能表現(xiàn)→市場(chǎng)評(píng)價(jià)→國(guó)企經(jīng)營(yíng)決策者績(jī)效的傳導(dǎo)路徑。第二，健全國(guó)企約束機(jī)制。在賦予國(guó)企自主權(quán)的同時(shí)應(yīng)當(dāng)在制度層面為國(guó)企行為設(shè)定明確邊界，使國(guó)有企業(yè)有所為有所不為，防范國(guó)有企業(yè)在資本市場(chǎng)違規(guī)操作。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保中央精神落實(shí)、上級(jí)部署落實(shí)、中心工作落實(shí)，以黨的領(lǐng)導(dǎo)鞏固國(guó)企運(yùn)行的人民利益方向。
最后，穩(wěn)步推進(jìn)改革模式轉(zhuǎn)換。第一，探索市場(chǎng)導(dǎo)向式改革應(yīng)堅(jiān)持試點(diǎn)先行。當(dāng)前國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)有效性尚待檢驗(yàn)，因此應(yīng)堅(jiān)持前瞻理論與審慎實(shí)踐并行，既在理論上探討新型市場(chǎng)化改革的實(shí)現(xiàn)方式，同時(shí)選擇與市場(chǎng)機(jī)制更為契合的商業(yè)類國(guó)企為試點(diǎn)，持續(xù)跟進(jìn)、動(dòng)態(tài)調(diào)整。第二，探索市場(chǎng)導(dǎo)向式改革應(yīng)堅(jiān)持分類推進(jìn)。并非所有國(guó)企都適合大范圍引入市場(chǎng)機(jī)制。雖然ESG的引入使市場(chǎng)開始關(guān)注企業(yè)非財(cái)務(wù)績(jī)效，但盈利能力仍然是市場(chǎng)的第一考量，對(duì)于公益性職能占比較高的國(guó)有企業(yè)，過度引入市場(chǎng)機(jī)制必然導(dǎo)致公益性職能被盈利性職能擠出。因此應(yīng)明確市場(chǎng)導(dǎo)向原則的適用邊界，尤其是市場(chǎng)評(píng)價(jià)與行政評(píng)價(jià)的權(quán)重對(duì)比以及市場(chǎng)評(píng)價(jià)的業(yè)績(jī)考核權(quán)重，不同類別國(guó)企應(yīng)當(dāng)有所差異。
【本文系2023年度吉林省社科基金重大項(xiàng)目“中央企業(yè)在中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中推進(jìn)吉林全面振興取得新突破研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2023ZD2）和2022年度吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目“中國(guó)式現(xiàn)代化道路中的國(guó)有企業(yè)角色與作用研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2022CXTD26）的階段性成果之一。
課題組負(fù)責(zé)人：吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，吉林大學(xué)中國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究中心主任 宋冬林
執(zhí)筆人：吉林大學(xué)中國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究中心助理研究員 孫尚斌】
注釋略