【摘要】社會保險制度是社會保障體系的主體，進(jìn)一步深化社會保障制度改革必然要求不斷完善社會保險法制體系。社會保險法作為規(guī)制和規(guī)范社會保險關(guān)系的基本法，其頒布實施標(biāo)志著我國社會保險制度走上了法制化的軌道。要以國家立法機(jī)關(guān)開展社會保險法執(zhí)法檢查為契機(jī)，進(jìn)一步修改完善社會保險法，不斷推進(jìn)社會保險法制建設(shè)，在此過程中，處理好項目與流程、規(guī)范與引導(dǎo)、歷史問題與未來挑戰(zhàn)，以及不同主體的權(quán)利與責(zé)任之間的關(guān)系，有力支撐和引導(dǎo)社會保險制度高質(zhì)量發(fā)展。
【關(guān)鍵詞】社會保險法 法制建設(shè) 重要關(guān)系
【中圖分類號】D922.182.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.18.006
魯全，中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國社會保障學(xué)會秘書長。研究方向為中國社會保障理論與政策、福利政治學(xué)與福利類型學(xué)、養(yǎng)老保障理論與政策。主要著作有《全體人民共同富裕的中國式現(xiàn)代化》《中國社會保障管理體制研究》《轉(zhuǎn)型期中國養(yǎng)老保險制度改革中的中央與地方關(guān)系研究》等。
社會保險制度是在工業(yè)化進(jìn)程中有效應(yīng)對勞動者收入下降風(fēng)險的重要制度安排，也是我國社會保障體系的主體。由于社會保險制度涉及到參保人（包括用人單位和勞動者）、政府以及社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等多方主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，因此呈現(xiàn)出“以法定制、依法實施”的基本特點(diǎn)。2010年10月28日，第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議審議通過《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》），2011年7月1日起正式實施。2018年12月29日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議審議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國社會保險法〉的決定》，對該部法律進(jìn)行了小幅度的修改?！渡鐣ｋU法》是社會保險領(lǐng)域的基本法，它的頒布實施標(biāo)志著我國社會保險制度走上了法制化的軌道，對于規(guī)范社會保險關(guān)系，促進(jìn)社會保險事業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
《社會保險法》頒布實施以來的十四年，是我國社會保險制度深化改革的重要時期。為了全面了解《社會保險法》的實施情況，推動社會保險制度的進(jìn)一步完善，全國人大常委會于2024年5月至8月開展了《社會保險法》實施情況檢查工作。[1]中國社會保障學(xué)會作為全國人大常委會委托的第三方評估機(jī)構(gòu)，通過實地調(diào)研、數(shù)據(jù)分析以及專家座談等方式對《社會保險法》實施情況以及我國社會保險制度發(fā)展的成就與問題進(jìn)行了全面評估，對進(jìn)一步深化我國社會保險制度改革提出了系統(tǒng)建議。[2]本文認(rèn)為，進(jìn)一步修改完善《社會保險法》，推進(jìn)社會保險法制體系建設(shè)具有必要性和緊迫性，在此過程中，需要正確處理好四組基本關(guān)系。
《社會保險法》的結(jié)構(gòu)維度：項目與流程的關(guān)系
我國現(xiàn)行的《社會保險法》共十二章，除第一章總則和第十二章附則之外，第二章到第六章分別對基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范，體現(xiàn)了社會保險體系的項目視角；第七章到第十章分別對社會保險費(fèi)征繳、社會保險基金、社會保險經(jīng)辦、社會保險監(jiān)督的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范，體現(xiàn)了社會保險制度運(yùn)行的流程（模塊）視角；第十一章是法律責(zé)任，對參保人社會保險權(quán)利的救濟(jì)，以及相關(guān)主體未履行社會保險義務(wù)或其他違法行為的處罰措施進(jìn)行了規(guī)定。由此可見，項目與流程的關(guān)系是《社會保險法》內(nèi)容結(jié)構(gòu)中的重要關(guān)系。
現(xiàn)行《社會保險法》內(nèi)容結(jié)構(gòu)的基本特點(diǎn)?；仡櫋渡鐣ｋU法》的立法過程，在早期的不同版本草案中，既有完全按照項目來擬寫，將不同流程的內(nèi)容融入到各項目中，也有完全按照流程來擬寫，在不同流程中根據(jù)不同險種進(jìn)行分別表述。從內(nèi)容結(jié)構(gòu)的周延性來看，無論按照哪一種標(biāo)準(zhǔn)（項目或者是流程），都可以將《社會保險法》所要規(guī)制的內(nèi)容進(jìn)行窮盡并實現(xiàn)內(nèi)容與結(jié)構(gòu)上的周延，且各部分的內(nèi)容也不會出現(xiàn)交叉。但現(xiàn)行《社會保險法》最終采取了項目與流程并行的方式，即第二至第六章采取了項目分類，第七到第十章采取了流程分類。兩種分類標(biāo)準(zhǔn)同時使用，充分說明完善《社會保險法》需要從結(jié)構(gòu)上處理好項目與流程的關(guān)系。
一方面，項目與流程的平行結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了社會保險制度兼具穩(wěn)定性和動態(tài)性。所謂穩(wěn)定性，是指各社會保險項目的主要參數(shù)需要保持相對穩(wěn)定，如參保對象、繳費(fèi)基數(shù)和費(fèi)率、繳費(fèi)責(zé)任分配結(jié)構(gòu)、待遇確定方式等，這是制度穩(wěn)定運(yùn)行的前提條件，也是目前各險種章節(jié)的主要內(nèi)容；所謂動態(tài)性，是指社會保險制度始終處在動態(tài)運(yùn)行中，且不同主體在社會保險運(yùn)行不同流程中所承擔(dān)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系是不同的，因此也需要明確社會保險運(yùn)行過程中主要模塊的基本內(nèi)容和權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這是制度穩(wěn)定運(yùn)行的基本保障。
另一方面，項目與流程的平行結(jié)構(gòu)也表明不同社會保險項目之間存在顯著差異。社會保險是一個制度體系，主要包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險以及我國正在試點(diǎn)的長期護(hù)理保險。如果不同保險項目的基本要素和運(yùn)行規(guī)則是基本相同的，則完全可以按照流程的單一結(jié)構(gòu)來編寫《社會保險法》。然而，不同社會保險項目之間卻存在顯著差異。在參保對象方面，養(yǎng)老保險主要針對勞動者和其他適用群體，在校學(xué)生等并不在內(nèi)；醫(yī)療保險則應(yīng)當(dāng)遵循全民參保、全民繳費(fèi)的原則；工傷保險和失業(yè)保險目前主要針對受雇勞動者。[3]在繳費(fèi)責(zé)任方面，工傷保險因是雇主責(zé)任，完全由用人單位繳費(fèi)，而其他險種則需要勞動者和用人單位分擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任。在基金管理和平衡周期方面，以代際互助為基礎(chǔ)的養(yǎng)老保險需要以30年或更長年份作為平衡周期，部分積累的資金和長期戰(zhàn)略儲備基金均可用于長期投資；醫(yī)療保險、工傷保險等應(yīng)當(dāng)遵循年度平衡，從而幾乎沒有投資的需要，失業(yè)保險則應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)周期相適應(yīng)等。通過上述分析可知，雖然不同社會保險項目都需要遵從互助共濟(jì)等社會保險一般規(guī)律，但在參保對象、繳費(fèi)結(jié)構(gòu)、基金管理與平衡周期等關(guān)鍵制度參數(shù)和運(yùn)行邏輯等方面都存在顯著差別，從而無法僅通過對流程的規(guī)制來呈現(xiàn)不同項目之間的差別。
通過社會保險法制體系建設(shè)處理好項目與流程的關(guān)系。社會保險制度的立法層次較低、法律體系不完善、制度運(yùn)行主要依靠行政法規(guī)和規(guī)范性文件，這是當(dāng)前社會保險法制建設(shè)存在的主要問題，也是制約社會保險制度運(yùn)行質(zhì)量提升的重要原因。[4]從當(dāng)前由一部單一的《社會保險法》規(guī)制所有的社會保險項目和全部運(yùn)行流程，走向建立以《社會保險法》為基本法，由多部法律共同構(gòu)成的社會保險法制體系，是深化社會保險制度改革，提高社會保險體系運(yùn)行質(zhì)量的關(guān)鍵。[5]結(jié)合當(dāng)前我國社會保險立法的現(xiàn)實條件，并參照德國、日本等社會保險較為完善國家的立法經(jīng)驗，可以采取的主要措施應(yīng)當(dāng)包括：
第一，盡快提高養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的立法層次。養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險是各國社會保險體系中的重要內(nèi)容，前者資金量大、運(yùn)行周期長，后者則覆蓋全民且涉及全生命周期。但相較于工傷保險和失業(yè)保險均有國務(wù)院頒布的專門條例進(jìn)行規(guī)制，上述兩大社會保險的立法層次卻較低，現(xiàn)實中主要由規(guī)范性文件來規(guī)制。因此，迫切需要盡快制定養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險領(lǐng)域的專門法規(guī)，對兩項制度的基本框架和主要參數(shù)進(jìn)行明確。
第二，修訂和完善社會保險費(fèi)征繳、社會保險基金管理與投資運(yùn)營等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的法規(guī)。在社會保險費(fèi)征繳方面，2018年的國家機(jī)構(gòu)改革方案明確由稅務(wù)部門承擔(dān)各項社會保險費(fèi)的征繳責(zé)任，因此亟待修訂1999年制定的《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》，明確稅務(wù)部門的權(quán)力和職責(zé)。在社會保險基金管理方面，有關(guān)部門先后頒布了《醫(yī)療保障基金使用監(jiān)督管理條例》（2021年2月）、《社會保險基金行政監(jiān)督辦法》（2022年2月）、《社會保險基金監(jiān)督舉報工作管理辦法》（2023年1月）等部門規(guī)章，呈現(xiàn)出“重監(jiān)督，輕管理規(guī)范”的特點(diǎn)，亦缺乏對不同類型社會保險基金管理方式、平衡周期、投資規(guī)制等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范的法律法規(guī)。
第三，從長期看，待各項社會保險項目及主要社會保險流程都實現(xiàn)法制化后，可以參照民法典，逐步實現(xiàn)社會保險的法典化。以德國社會法典為例，其形成了由社會法總則、《社會保險法》共同規(guī)定和各個具體社會保障制度為內(nèi)容的總計十三編的法典化架構(gòu)。這應(yīng)當(dāng)成為我國社會保險法制建設(shè)的目標(biāo)，即通過法典化的方式，[6]處理好社會保險項目與流程之間的關(guān)系，既體現(xiàn)社會保險制度運(yùn)行流程的一般規(guī)律，也充分反映各社會保險項目的基本特點(diǎn)。
《社會保險法》的功能維度：規(guī)范與引導(dǎo)的關(guān)系
“立法先行”是社會保險先行國家的基本特點(diǎn)，即社會保險立法先于社會保險實踐，以立法的方式規(guī)范各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。相較而言，我國作為轉(zhuǎn)型國家，采取試點(diǎn)先行、以實踐探索改革的有效路徑是制度變革的基本方式，社會保險也不例外。因此，《社會保險法》是應(yīng)當(dāng)將實踐中的成熟做法上升為法律，還是應(yīng)當(dāng)描繪“理想化、標(biāo)準(zhǔn)化”的社會保險法制規(guī)范，從而引導(dǎo)制度的健康發(fā)展？這是我國社會保險法制建設(shè)必須回答的重要問題。
社會保險立法與社會保險制度改革的辯證關(guān)系。如上文所述，一方面，在主要的社會保險先行國家，立法往往早于制度的實踐，因為社會保險制度既不可能通過市場機(jī)制自動形成，也無法完全依靠社會主體的自治與協(xié)商而演變成形，[7]其必然需要通過公權(quán)力的介入，以強(qiáng)制參保等方式來進(jìn)行規(guī)制和規(guī)范，而立法則是基本方式；另一方面，隨著各國社會保險制度改革實踐的持續(xù)推進(jìn)，《社會保險法》的相關(guān)法條也會不斷作出修訂和完善，以適應(yīng)外部經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的變化，提升社會保險制度的包容性和可持續(xù)性。因此，對社會保險先行國家而言，在社會保險立法與社會保險制度改革的辯證關(guān)系中，立法對于實踐的規(guī)范起決定性作用，而社會保險制度改革對社會保險立法的完善則是反作用。這也是立法在社會保險建制過程中具有重要作用的原因所在，即通過立法框定了社會保險的基本原則和基本內(nèi)容，奠定了一國社會保險制度運(yùn)行的底座。
相較而言，我國的社會保險制度建設(shè)和改革具有獨(dú)特的路徑。我國的社會保險制度改革最初目標(biāo)是為國有企業(yè)改革服務(wù)，它并非是在白紙上描繪藍(lán)圖，而是經(jīng)歷了從“國家-單位”保障制向“國家-社會”保障制的整體轉(zhuǎn)型，再加上中國社會保險制度“政府主導(dǎo)”的特點(diǎn)，[8]主管部門往往通過鼓勵地方試點(diǎn)，再對成熟實踐進(jìn)行政策規(guī)范的方式來實現(xiàn)法制化。以養(yǎng)老保險制度為例，各地以統(tǒng)籌為目標(biāo)的改革實踐最早發(fā)生于20世紀(jì)80年代，但主管部門針對養(yǎng)老保險發(fā)布的規(guī)范性文件則從20世紀(jì)90年代中期才開始集中出現(xiàn)，其中早期文件的內(nèi)容還是鼓勵地方實踐探索而非對制度進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。[9]
在這個過程中，我國的社會保險法制建設(shè)呈現(xiàn)兩個基本特點(diǎn)。其一，制度實踐早于法制規(guī)范。2010年頒布的《社會保險法》中大量條款的內(nèi)容，尤其是各項目的主要框架內(nèi)容，都是在實踐中已較為成熟的做法，這可以被視為是對實踐成果的總結(jié)和法制化。其二，法制化經(jīng)歷了一個立法層次不斷提高的過程。我國的立法體系是分層次的，即從全國人大常委會通過的法律，到國務(wù)院的法規(guī)，再到部門規(guī)章和規(guī)范性文件。我國《社會保險法》的制定，經(jīng)歷了從實踐探索到較低層次法規(guī)規(guī)制，再逐步提高法律層次的過程。這是由我國社會保險制度改革的歷史背景和路徑選擇所決定的。換言之，在我國《社會保險法》的制定和實施過程中，社會保險改革實踐對立法發(fā)揮著決定性的支撐作用，法律對實踐的規(guī)制反而成為次要矛盾。進(jìn)入新時代，隨著我國對社會保險制度基本規(guī)律的認(rèn)識不斷深入以及人民群眾對社會保險高質(zhì)量發(fā)展的迫切需求，進(jìn)一步深化改革必然需要更好地發(fā)揮社會保險法制對社會保險制度改革和實踐的引導(dǎo)作用。[10]
深化社會保險制度改革需要更好發(fā)揮法律的引導(dǎo)功能?，F(xiàn)行的《社會保險法》對規(guī)范我國的社會保險關(guān)系，引導(dǎo)社會保險制度發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。例如，在社會保險法制定過程中，我國的職工養(yǎng)老保險制度統(tǒng)籌層次還比較低，但《社會保險法》中明確規(guī)定養(yǎng)老保險基金要實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。在當(dāng)時的背景下，該條款的規(guī)定仿佛“遙不可及”，但它明確了養(yǎng)老保險制度發(fā)展的正確方向，為之后實現(xiàn)職工養(yǎng)老保險制度全國統(tǒng)籌提供了法律依據(jù)。又如，《社會保險法》明確規(guī)定地方可以將城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險合并實施，在這兩項制度起初都還處于各地分散試點(diǎn)的背景下，該條款顯然具有重要的指引作用，2014年，《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》正式印發(fā)。
如上所述，在進(jìn)一步深化社會保險制度改革的過程中，需要更好地發(fā)揮社會保險法制的引導(dǎo)作用，這既要在《社會保險法》的修訂中加入一些重要的基本原則，又要通過建立和完善社會保險法制體系，為社會保險綜合功能的充分發(fā)揮提供有效的支撐。具體而言，這種引導(dǎo)作用主要包括兩個方面，一方面是對現(xiàn)行《社會保險法》中違背社會保險制度基本規(guī)律，阻礙社會保險改革深化的條款進(jìn)行修訂；另一方面是增加有關(guān)引導(dǎo)社會保險制度高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。
現(xiàn)行《社會保險法》的有關(guān)條款有礙社會保險制度改革主要有兩種情況。第一種情況是由于對社會保險基本規(guī)律的認(rèn)識不足導(dǎo)致制度模式的缺陷，最集中的表現(xiàn)就是基本養(yǎng)老保險的個人賬戶制度。[11]基本養(yǎng)老保險的個人賬戶制度不僅違背社會保險互助共濟(jì)的基本原則，而且在實踐中也暴露出長壽風(fēng)險、基金繼承人糾紛、記賬利率等一系列問題，從而需要《社會保險法》進(jìn)一步明確互助共濟(jì)的基本原則，凸顯公共屬性。第二種情況則是由于社會保險立法的歷史局限性，將一些轉(zhuǎn)軌期的特殊規(guī)定作為一般性規(guī)則寫入法律條文。例如，職工養(yǎng)老保險15年的繳費(fèi)下限、退休職工醫(yī)療保險不繳費(fèi)等條款都是針對轉(zhuǎn)軌期過渡群體的規(guī)定，與養(yǎng)老保險全工作期繳費(fèi)、醫(yī)療保險全人群繳費(fèi)的基本原則相悖，從而也需要及時修訂。
在增加正向引導(dǎo)的內(nèi)容方面，主要也有兩種情況。其一，是將《社會保險法》頒布實施以來十多年的成熟做法，通過法律的形式予以明確。包括城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一、生育保險與醫(yī)療保險的合并實施、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險制度的建立、社會保險費(fèi)征收主體的調(diào)整等。其二，是根據(jù)社會保險制度發(fā)展的最新趨勢，將一些積極的功能拓展在《社會保險法》中進(jìn)行補(bǔ)充表述。例如，將以傳統(tǒng)穩(wěn)定勞動關(guān)系的參保對象擴(kuò)展到全體勞動者或居民，將工傷保險的預(yù)防功能與康復(fù)功能，失業(yè)保險用于預(yù)防失業(yè)和提高勞動者就業(yè)能力的積極性支出等予以法定化，[12]對長期護(hù)理保險的制度框架和關(guān)鍵參數(shù)進(jìn)行明確等。
《社會保險法》的時間維度：歷史問題與未來挑戰(zhàn)
社會保險制度的跨期性與歷史遺留問題的解決。作為一項涉及公民切身利益的公共政策，社會保險制度具有顯著的長期性和跨期性，從而需要從長周期性的視角出發(fā)。一方面，社會保險制度具有長期性，例如，醫(yī)療保險需要全生命周期繳費(fèi)，而醫(yī)療費(fèi)用的風(fēng)險也在全生命周期時刻存在，養(yǎng)老保險制度從人們進(jìn)入勞動力市場開始進(jìn)行繳費(fèi)，領(lǐng)取待遇則一直持續(xù)到人們死亡時為止；另一方面，一些社會保險制度還具有跨期性，即其權(quán)利與義務(wù)的結(jié)合并不具有實時性，在時間上是分離的，往往要經(jīng)過長期的繳費(fèi)期（義務(wù)履行期），才會進(jìn)入待遇期（權(quán)利實現(xiàn)期）。例如，養(yǎng)老保險制度的繳費(fèi)期和待遇期就分別與工作期、老年期相匹配，醫(yī)療保險也可能因為個人的健康狀況良好而在實踐中經(jīng)歷較長繳費(fèi)期卻未發(fā)生任何疾病費(fèi)用。更為重要的是，對于部分保險項目（如職工養(yǎng)老保險），其待遇狀況又和繳費(fèi)水平掛鉤，從而導(dǎo)致在繳費(fèi)期未及時或足額繳費(fèi)后，出現(xiàn)養(yǎng)老保險待遇水平過低甚至未達(dá)到領(lǐng)取條件的情況。
正是由于社會保險制度在時間維度上的上述屬性，導(dǎo)致當(dāng)下社會保險司法實踐中面臨大量的歷史遺留問題，例如，因用人單位未及時參保或未按實際勞動收入繳費(fèi)導(dǎo)致參保職工社會保險權(quán)益受損；或因視同繳費(fèi)缺乏具體操作細(xì)則、社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)不及時以及區(qū)域之間制度碎片化和差異化導(dǎo)致群體之間待遇差距等。這些歷史遺留問題是否應(yīng)當(dāng)在《社會保險法》中予以規(guī)制或回應(yīng)？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)遵循兩條基本原則。其一，應(yīng)當(dāng)以《社會保險法》實施之日為界限，對于實施之日后的糾紛，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《社會保險法》的相關(guān)條款依法解決，對于實施之日前的糾紛，則可以通過雙方當(dāng)事人協(xié)商等方式解決。其二，對于類似視同繳費(fèi)年限的認(rèn)定與資金來源等涉及規(guī)模性群體的轉(zhuǎn)軌期專項問題，應(yīng)當(dāng)通過專門出臺有關(guān)辦法的方式予以回應(yīng)，而不宜將這種階段性、特殊性的問題以相對固定條款的方式納入《社會保險法》。
《社會保險法》要積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新變化。社會保險法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)面向未來，積極應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的變化，并充分發(fā)揮引導(dǎo)性與規(guī)范性作用。在社會政策體系中，社會保障制度相對處于經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行系統(tǒng)的中下游，從而會顯著地受到包括初次收入分配結(jié)構(gòu)、財政稅收體制、就業(yè)形態(tài)、人口結(jié)構(gòu)與家庭規(guī)模等因素的影響，社會保險只有積極適應(yīng)這些經(jīng)濟(jì)社會因素的變化，才能夠提升適用性和有效性。在這方面，至少有三個領(lǐng)域的變化需要應(yīng)對。
其一，以人口老齡化為標(biāo)志的人口結(jié)構(gòu)變化。中國正在面臨人口老齡化加速發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，從而對各項社會保險制度產(chǎn)生重要影響。《社會保險法》作為規(guī)范各項社會保險制度的基本法，顯然無法對各項制度參數(shù)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)制，但應(yīng)當(dāng)根據(jù)人口結(jié)構(gòu)變化等因素確立適時調(diào)整制度參數(shù)（如繳費(fèi)率、目標(biāo)替代率、養(yǎng)老金計發(fā)月數(shù)）的重要原則，以增強(qiáng)各項社會保險制度與人口結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性。
其二，以靈活就業(yè)為主要標(biāo)志的就業(yè)形態(tài)多樣化。[13]相較于傳統(tǒng)的穩(wěn)定勞動關(guān)系，靈活就業(yè)的形態(tài)更加豐富且人員規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，自雇傭、多雇主、勞動關(guān)系與勞務(wù)關(guān)系的分離，以及被多重委托代理關(guān)系“虛化”的傳統(tǒng)勞動關(guān)系等，都對建立在傳統(tǒng)穩(wěn)定勞動關(guān)系基礎(chǔ)上的社會保險制度帶來極大挑戰(zhàn)。面對這種挑戰(zhàn)，《社會保險法》既要明確所有勞動者而非僅是受雇勞動者擁有社會保險權(quán)，也要積極通過參數(shù)設(shè)計的優(yōu)化和調(diào)整來增強(qiáng)對各種類型勞動者的適用性。
其三，數(shù)字化對社會保險管理經(jīng)辦服務(wù)帶來挑戰(zhàn)。數(shù)字化技術(shù)為提高公共服務(wù)的便捷性和有效性提供了有力支撐，卻對傳統(tǒng)的經(jīng)辦管理服務(wù)模式帶來了重大的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)行《社會保險法》規(guī)定，要“定期將個人權(quán)益記錄單免費(fèi)寄送本人”，而在實踐中參保個人大多可以通過手機(jī)APP等數(shù)字化工具進(jìn)行查閱，從而使得寄送紙質(zhì)權(quán)益記錄單的必要性大大下降。當(dāng)然，在對社會保險經(jīng)辦服務(wù)流程進(jìn)行數(shù)字化改造的過程中，也要防止出現(xiàn)“數(shù)字難民”問題，[14]保留針對老年人、殘疾人及其他對數(shù)字技術(shù)可及性較弱群體的線下服務(wù)。
《社會保險法》的主體維度：賦權(quán)與明責(zé)的關(guān)系
《社會保險法》的根本目的是規(guī)范社會保險關(guān)系，維護(hù)公民社會保險權(quán)益。社會保險制度中涉及的主體眾多，包括業(yè)務(wù)主管部門（如人力資源和社會保障部門、醫(yī)療保障部門）和有關(guān)職能部門（如財政部門、稅務(wù)機(jī)關(guān)等）、經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)、用人單位以及參保勞動者等，因此尤為需要明確在社會保險制度各主要環(huán)節(jié)中不同主體的權(quán)利與義務(wù)，既要充分賦權(quán)，也要明確責(zé)任。
社會保險制度中權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的基本特點(diǎn)。如上所述，社會保險制度運(yùn)行過程中的權(quán)利義務(wù)主體較多，且從權(quán)利義務(wù)關(guān)系的角度看，具有顯著的分離性。這種分離性主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，從主體之間的關(guān)系來看，社會保險權(quán)益主要為參保公民所享有，而其他主體主要承擔(dān)繳費(fèi)、經(jīng)辦服務(wù)管理等義務(wù)；另一方面，從參保人的全生命周期角度看，其權(quán)利與義務(wù)在時間上也是分離的，大部分參保人需要在長期履行義務(wù)后（如繳納養(yǎng)老保險費(fèi)）才能實現(xiàn)權(quán)利（領(lǐng)取養(yǎng)老保險金），且很多待遇的實現(xiàn)是有條件的（如失業(yè)、工傷等）。因此，社會保險制度中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系較為復(fù)雜，既有權(quán)利義務(wù)的結(jié)合，也有權(quán)利義務(wù)的分離。
從主體之間的關(guān)系來看，權(quán)利與義務(wù)之間的分離會導(dǎo)致因義務(wù)人未充分履行義務(wù)而使得權(quán)利人權(quán)利受損的情況發(fā)生。在司法實踐中，由于用人單位未履行繳費(fèi)責(zé)任或未按照勞動者實際工資繳費(fèi)，導(dǎo)致勞動者養(yǎng)老金水平較低引起的糾紛案件日益增加，再加上養(yǎng)老保險制度的跨周期性，類似的糾紛未來很可能還會持續(xù)增加。而在基于雇主雇員委托代理關(guān)系的社會保險參保繳費(fèi)機(jī)制下，《社會保險法》賦予勞動者的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等大多無法有效落實，因而亟待加強(qiáng)行政部門和司法機(jī)構(gòu)對用人單位的直接監(jiān)督。更為重要的是，類似的社會保險糾紛又往往在法律關(guān)系上被錯誤地定位為勞資之間的糾紛，[15]而在勞資關(guān)系的框架下，勞動者的社會保險權(quán)益更加無法得到充分保護(hù)。
從參保人個體的生命周期來看，由于社會保險制度應(yīng)對的是不確定的收入風(fēng)險，個體的風(fēng)險管理意識、當(dāng)期收入約束等因素都會影響到個人的參保意愿和繳費(fèi)能力，所謂的約束激勵機(jī)制也因此無法充分發(fā)揮作用，因而只能通過強(qiáng)制參保或自動參保的方式來實現(xiàn)個人參保義務(wù)與領(lǐng)取待遇權(quán)利之間的有機(jī)結(jié)合。這就需要強(qiáng)化社會保險參保登記和社會保險費(fèi)征收部門的監(jiān)督職責(zé)。
明確《社會保險法》中主要主體的權(quán)利和義務(wù)。第一，拓展法定參保人的范圍，逐步實現(xiàn)全民法定參?！，F(xiàn)行《社會保險法》開宗明義，規(guī)定公民有參加社會保險制度、享受社會保險待遇的權(quán)利。但在具體制度實踐中，以職工養(yǎng)老保險為例，簽訂勞動合同的受雇勞動者是法定參保人（義務(wù)參保人），而無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員則是自愿參保人。因此，有必要在提高社會保險制度質(zhì)量的前提下，[16]將全部勞動者而非僅是受雇勞動者列為社會保險的法定參保人，[17]真正實現(xiàn)全民參保。
第二，明確不同層級財政的支出責(zé)任。財政資金對我國社會保險制度的財務(wù)可持續(xù)性發(fā)揮了重要的作用，但應(yīng)當(dāng)明確財政在社會保險籌資中的責(zé)任邊界，[18]而不是使其承擔(dān)無限的兜底責(zé)任。具體而言，可以借鑒有關(guān)國際經(jīng)驗，明確財政補(bǔ)助占基金支出的比例，從而實現(xiàn)定比例補(bǔ)貼，在財政資金與社會保險資金之間建立起防火墻機(jī)制，以防止兩筆資金風(fēng)險相互影響。同時，還需要根據(jù)不同社會保險項目的統(tǒng)籌層次以及各級財政的實際財力，明確不同層級財政的支出責(zé)任。
第三，明確用人單位在登記參保繳費(fèi)等環(huán)節(jié)的責(zé)任。對于受雇勞動者而言，用人單位應(yīng)當(dāng)在參保登記、轉(zhuǎn)移接續(xù)、及時足額繳費(fèi)等方面切實履行責(zé)任，并且承擔(dān)因未履行責(zé)任而對參保人權(quán)益損失的補(bǔ)償。另外，要逐步嘗試建立與社會生產(chǎn)過程相聯(lián)系的繳費(fèi)主體認(rèn)定機(jī)制，以應(yīng)對勞動關(guān)系“弱化”“虛化”等帶來的挑戰(zhàn)。
第四，明確新的管理體制下政府不同職能部門的權(quán)責(zé)。2018年的國家機(jī)構(gòu)改革對社會保險的管理體制進(jìn)行了重塑：人力資源和社會保障行政部門主要負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險、工傷保險和失業(yè)保險；醫(yī)療保障行政部門主要負(fù)責(zé)醫(yī)療保險、生育保險和長期護(hù)理保險；稅務(wù)部門負(fù)責(zé)社會保險費(fèi)的征收。要按照“上分下統(tǒng)”的原則，在較高管理層級上分工負(fù)責(zé)，在基層經(jīng)辦服務(wù)中則需要提供一站式的統(tǒng)合型服務(wù)，以便利參保人。按照分段負(fù)責(zé)的原則，對職能重組之前出現(xiàn)的有關(guān)問題，尤其是影響參保者權(quán)益的個案，原主管部門應(yīng)當(dāng)繼續(xù)承擔(dān)責(zé)任。以社會保險費(fèi)征收體制的調(diào)整為例，應(yīng)當(dāng)以2018年為界，此前發(fā)生的爭議仍由人力資源和社會保障部門負(fù)責(zé)，2018年劃轉(zhuǎn)之后則應(yīng)當(dāng)由稅務(wù)部門直接承擔(dān)責(zé)任。
綜上所述，在進(jìn)一步全面深化改革的大勢中，在國民對包括社會保險在內(nèi)的民生福祉需求不斷升級的過程中，《社會保險法》作為規(guī)制和規(guī)范社會保險關(guān)系的基本法，亦需要通過修訂與完善，處理好上述的重要關(guān)系，助力并成為社會保險制度高質(zhì)量發(fā)展的重要標(biāo)志。
（本文是2023年教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“新業(yè)態(tài)從業(yè)人員參加職工基本養(yǎng)老保險問題研究”的階段性成果，項目編號：23JZD020）
注釋
[1]《全國人大常委會啟動社會保險法執(zhí)法檢查》，2024年6月4日，https://news.cctv.com/2024/06/04/ARTI3QuMTirVbCZNotSFxPtR240604.shtml。
[2][5][10][11]“社會保險法實施評估”課題組：《中國社會保險制度：改革實踐、路徑偏差與制度優(yōu)化——〈中華人民共和國社會保險法〉實施評估報告》，《社會保障評論》，2024年第5期。
[3]工傷保險因雇主責(zé)任，所以主要針對受雇勞動者；失業(yè)保險因以失去受雇勞動作為領(lǐng)取待遇標(biāo)準(zhǔn)而目前主要針對受雇勞動者。但從長期來看，工傷保險應(yīng)當(dāng)拓展為全民的意外傷害險，失業(yè)保險也應(yīng)當(dāng)覆蓋靈活就業(yè)人員，而惠及所有失去勞動收入的群體。
[4][6]鄭功成：《中國社會保險法制建設(shè)：現(xiàn)狀評估與發(fā)展思路》，《探索》，2020年第3期。
[7]這一點(diǎn)與德國等社會保險典型國家強(qiáng)調(diào)“自治管理”并不矛盾。如果沒有政府的公權(quán)力介入，社會保險的強(qiáng)制性就無法得到保證，而只能是行業(yè)性、地區(qū)性的互助保險形態(tài)。
[8]魯全：《中國特色社會保障模式初論——基于管理體制的視角》，《社會保障評論》，2021年第2期。
[9]如1995年《國務(wù)院關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》。
[12]范世明：《中國失業(yè)保險制度變遷與就業(yè)促進(jìn)功能拓展》，《社會保障評論》，2024年第4期。
[13]蔡繼明：《走出靈活就業(yè)社保困境的路徑選擇》，《社會保障評論》，2024年第1期。
[14]楊立雄：《數(shù)字化轉(zhuǎn)型與“創(chuàng)造性破壞”：社會保障數(shù)字治理研究》，《社會保障評論》，2023年第5期。
[15]魯全：《中國養(yǎng)老保險法制建設(shè)：法律性質(zhì)、現(xiàn)狀與未來發(fā)展》，《探索》，2020年第3期。
[16]華穎：《中國式現(xiàn)代化與社會保險制度提質(zhì)擴(kuò)面》，《學(xué)術(shù)研究》，2024年第7期。
[17]魯全：《生產(chǎn)方式、就業(yè)形態(tài)與社會保險制度創(chuàng)新》，《社會科學(xué)》，2021年第6期。
[18]鄭功成：《中國特色社會保障制度論綱》，《社會保障評論》，2024年第1期。
責(zé) 編∕方進(jìn)一（見習(xí)） 美 編∕周群英
Research on Four Important Relations in the Construction
of Social Insurance Legal System in China
Lu Quan
Abstract: The social insurance system is the main body of the social security system in China, and it is inevitable to constantly improve the social insurance legal system in the process of further deepening the reform of the social security system. As a basic law to regulate the social insurance system, the promulgation and implementation of the social insurance law marks that our country's social insurance system has embarked on the track of the rule of law. It should take the inspections of social insurance law enforcement by the NPC Standing Committee as an opportunity to further modify and improve the social insurance law, and constantly promote the construction of social insurance legal system. In this process, it is important to properly deal with four pairs of relations between programs and processes, norms and guidance, historical issues and future challenges, and the rights and responsibilities of different actors, so as to support and guide the high-quality development of the social security system.
Keywords: Social Insurance Law, legal construction, important relations
