【摘要】隨著美國(guó)將對(duì)華接觸戰(zhàn)略調(diào)整為戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)會(huì)成為塑造中美關(guān)系發(fā)展方向的主要?jiǎng)恿ΑＡ⒎ㄊ菄?guó)會(huì)議員影響美國(guó)對(duì)華政策的主要手段，也成為可以塑造對(duì)華政策走向的重要方式，即通過(guò)提出立法動(dòng)議實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)在涉華議題上的政治動(dòng)員。國(guó)會(huì)還可通過(guò)定期審查某項(xiàng)政策，要求行政部門(mén)提交報(bào)告，或者創(chuàng)設(shè)新的機(jī)構(gòu)塑造對(duì)華政策。近年來(lái)，美國(guó)國(guó)會(huì)參眾兩院、兩黨議員頻繁提出涉華立法動(dòng)議，主題涵蓋涉臺(tái)、涉疆、涉港、涉藏等事關(guān)中國(guó)主權(quán)安全和領(lǐng)土完整的敏感議題，以及經(jīng)貿(mào)與科技議題。美國(guó)國(guó)會(huì)已成為強(qiáng)化中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)、推動(dòng)中美經(jīng)貿(mào)、科技乃至人文與教育交流“脫鉤”的新動(dòng)力。
【關(guān)鍵詞】美國(guó)國(guó)會(huì) 美國(guó)外交 中美關(guān)系 戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)
【中圖分類(lèi)號(hào)】D871.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.18.009
樊吉社，中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）國(guó)際戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)、研究員、博導(dǎo)。研究方向?yàn)槊绹?guó)外交、中美關(guān)系、國(guó)際戰(zhàn)略。主要著作有《美國(guó)軍控政策中的政黨政治》、《冷戰(zhàn)后的美國(guó)核軍控政策》、《美國(guó)軍事：冷戰(zhàn)后的戰(zhàn)略調(diào)整》（合著）、《奧巴馬主義：美國(guó)外交的戰(zhàn)略調(diào)適》（論文）、《中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)與管控路徑》（論文）、《中國(guó)核政策的基本邏輯與前景》（論文）等。
中美建交以來(lái)，影響雙邊關(guān)系發(fā)展的美國(guó)國(guó)內(nèi)因素非常多元。一些因素在某個(gè)時(shí)期可能是中美關(guān)系發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力量，在其他時(shí)期則可能成為阻礙力量，而美國(guó)國(guó)會(huì)則屬于常態(tài)化阻礙雙邊關(guān)系發(fā)展甚至是推動(dòng)中美關(guān)系惡化的主導(dǎo)力量。
美國(guó)對(duì)華采取接觸戰(zhàn)略的時(shí)期，國(guó)會(huì)對(duì)中美關(guān)系的消極作用受到多重因素制約，其負(fù)面影響總體可控。隨著特朗普政府將對(duì)華接觸戰(zhàn)略調(diào)整為對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)會(huì)開(kāi)始采取特別激進(jìn)和強(qiáng)硬的對(duì)華政策姿態(tài)，參眾兩院的兩黨議員紛紛提出各種立法動(dòng)議，在所有涉華議題上對(duì)中國(guó)施壓。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)第118屆國(guó)會(huì)2023年的立法數(shù)量雖然是美國(guó)國(guó)家檔案館自1993年創(chuàng)建數(shù)據(jù)以來(lái)最少的一年，但國(guó)會(huì)議員在這一年提出了600多項(xiàng)包含中國(guó)內(nèi)容的法案，這比除了第116屆和第117屆國(guó)會(huì)以外的任何一屆國(guó)會(huì)在兩年時(shí)間內(nèi)提出的類(lèi)似立法動(dòng)議都要多，議題幾乎涵蓋了中美關(guān)系的所有方面。[1]
美國(guó)國(guó)會(huì)已然成為塑造中美關(guān)系發(fā)展方向的主要力量，加強(qiáng)對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)在對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)中所扮演角色的研究，不僅有助于分析中美關(guān)系走向，同樣有助于觀察美國(guó)國(guó)內(nèi)影響中美關(guān)系諸種因素之間的互動(dòng)模式。本文擬探討如下問(wèn)題：美國(guó)國(guó)會(huì)影響對(duì)華政策的手段和制約因素是什么？美國(guó)國(guó)會(huì)如何影響涉臺(tái)、涉疆、涉港、涉藏問(wèn)題，又怎樣重塑對(duì)華經(jīng)貿(mào)和科技政策？隨著中美關(guān)系進(jìn)入舊框架終結(jié)、新框架尚待確立的新階段，美國(guó)國(guó)會(huì)將對(duì)中美關(guān)系的發(fā)展產(chǎn)生何種影響？
美國(guó)國(guó)會(huì)與對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)：影響手段與制約因素
美國(guó)三權(quán)分立的政治制度安排在其對(duì)外政策上也有充分體現(xiàn)，憲法將對(duì)外貿(mào)易、宣戰(zhàn)、征集并維持陸軍和海軍、批準(zhǔn)條約、確認(rèn)行政部門(mén)重要職位的政治任命等權(quán)力授予國(guó)會(huì)，將統(tǒng)帥軍隊(duì)、提名行政部門(mén)重要職位官員、談判締結(jié)條約等權(quán)力歸屬總統(tǒng)。行政部門(mén)與立法部門(mén)“共享”對(duì)外政策權(quán)力，合作與摩擦是它們互動(dòng)的常態(tài)。
影響手段。美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)立法影響美國(guó)對(duì)外政策，這自然也是其影響對(duì)華政策的主要手段。近年來(lái)，美國(guó)國(guó)會(huì)推動(dòng)并完成了多項(xiàng)涉臺(tái)、涉疆、涉港、涉藏、涉經(jīng)貿(mào)和科技的立法，試圖通過(guò)這些法律重構(gòu)中美政治、經(jīng)濟(jì)、外交和安全關(guān)系。涉臺(tái)立法策應(yīng)、推動(dòng)或者加速美國(guó)對(duì)臺(tái)政策調(diào)整，敦促行政部門(mén)提高美臺(tái)人員往來(lái)層級(jí)和頻次，并幫助臺(tái)灣當(dāng)局謀取更大所謂“國(guó)際空間”等。涉疆立法則間接影響中美經(jīng)貿(mào)往來(lái)，增加進(jìn)出口商的交易成本，從而改變新疆相關(guān)產(chǎn)品的供應(yīng)鏈，甚至企圖將新疆從全球供應(yīng)鏈中剝離出去。關(guān)于投資審查、出口管制改革方面的立法間接影響中美投資和兩用物項(xiàng)出口；關(guān)于中國(guó)發(fā)展中國(guó)家地位和永久性正常貿(mào)易關(guān)系地位的立法則有可能從根本上重構(gòu)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系。
美國(guó)國(guó)會(huì)的立法可以是目的，也可以成為國(guó)內(nèi)政治動(dòng)員的工具，從而影響政策走向。國(guó)會(huì)近年來(lái)不僅通過(guò)涉華立法影響美國(guó)對(duì)華政策，也通過(guò)反復(fù)提出立法動(dòng)議，舉行聽(tīng)證，對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)進(jìn)行政治動(dòng)員，引發(fā)各界對(duì)相關(guān)議題的關(guān)注、重視和支持。美國(guó)國(guó)會(huì)近年來(lái)涉華立法動(dòng)議顯著增多，議題涵蓋高新技術(shù)、供應(yīng)鏈、市場(chǎng)準(zhǔn)入、戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備、網(wǎng)絡(luò)安全、匯率透明、金融風(fēng)險(xiǎn)等，多數(shù)雖然最終沒(méi)有成法，但也有相當(dāng)數(shù)量立法動(dòng)議獲得眾議院或者參議院通過(guò)。從立法過(guò)程看，部分議員在不同時(shí)期反復(fù)提出特定議題的立法動(dòng)議，這種嘗試最初可能經(jīng)歷多次失敗，但相關(guān)議題引發(fā)的關(guān)注度持續(xù)提升，并逐漸獲得多數(shù)議員支持，極可能最終成為法律。
美國(guó)國(guó)會(huì)可以通過(guò)間接手段影響對(duì)華政策，即在其他立法中夾帶私貨，將涉華內(nèi)容以修正案的方式塞進(jìn)其他法案，特別是年度的《國(guó)防授權(quán)法》?！?018年外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》《2018年出口管制改革法》和所謂“增強(qiáng)臺(tái)灣韌性法”等即是通過(guò)與年度《國(guó)防授權(quán)法》進(jìn)行捆綁而獲得通過(guò)。美國(guó)國(guó)會(huì)強(qiáng)迫TikTok出售或者退出美國(guó)市場(chǎng)的名為《保護(hù)美國(guó)人免受外國(guó)對(duì)手所控應(yīng)用程序侵害法》（Protecting Americans from Foreign Adversary Controlled Applications Act）被打包塞到《2024財(cái)年國(guó)家安全增補(bǔ)法》（H.R.815）中獲得通過(guò)，并于2024年4月24日由總統(tǒng)簽署成法。
美國(guó)國(guó)會(huì)常常通過(guò)程序手段表達(dá)在對(duì)華政策上的影響或者政策偏好，例如，定期審查某項(xiàng)政策。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)國(guó)會(huì)頻繁利用對(duì)華最惠國(guó)待遇年度審議行動(dòng)，在對(duì)華政策上施加影響。雖然最惠國(guó)待遇每年均得以延長(zhǎng)，但均有不少周折，直到2000年10月《對(duì)華永久正常貿(mào)易關(guān)系法》（全稱(chēng)為《授權(quán)對(duì)中華人民共和國(guó)延長(zhǎng)非歧視性待遇并建立美中關(guān)系框架》）生效。
美國(guó)國(guó)會(huì)可以通過(guò)要求行政部門(mén)提交政策報(bào)告影響美國(guó)對(duì)華政策。例如，《2000財(cái)年國(guó)防授權(quán)法》要求國(guó)防部每年提交報(bào)告，評(píng)估中國(guó)軍事力量，并對(duì)中美軍事交流作出多項(xiàng)限制。此后，國(guó)防部每年都要定期發(fā)布所謂的“中國(guó)軍力報(bào)告”。
美國(guó)國(guó)會(huì)可以通過(guò)創(chuàng)設(shè)機(jī)構(gòu)提升有關(guān)涉華議題的關(guān)注。中美建交后，國(guó)會(huì)利用最惠國(guó)待遇年度審議影響對(duì)華政策，當(dāng)中國(guó)加入世界貿(mào)易組織、國(guó)會(huì)以立法形式賦予中國(guó)永久正常貿(mào)易關(guān)系后，為了繼續(xù)維持其政策影響，國(guó)會(huì)開(kāi)始創(chuàng)設(shè)新的機(jī)構(gòu)。2000年10月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《2001財(cái)年弗洛伊德·斯彭斯國(guó)防授權(quán)法》，要求設(shè)立政策評(píng)估機(jī)構(gòu)，并將其命名為“美中經(jīng)濟(jì)安全審查委員會(huì)”，[2]負(fù)責(zé)監(jiān)督、調(diào)查、評(píng)估中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的影響。該委員會(huì)頻繁組織討論，每年發(fā)布報(bào)告，提出立法和行政行動(dòng)建議。這個(gè)委員會(huì)成立后不斷撰寫(xiě)報(bào)告，制造了很多新聞關(guān)注點(diǎn)，對(duì)美國(guó)對(duì)華政策產(chǎn)生了不小的影響。2000年10月10日，美國(guó)國(guó)會(huì)在《對(duì)華永久正常貿(mào)易關(guān)系法》中創(chuàng)設(shè)了“國(guó)會(huì)—行政部門(mén)中國(guó)委員會(huì)”（Congressional-Executive Commission on China），[3]該委員會(huì)旨在監(jiān)督所謂中國(guó)的“人權(quán)狀況”和“法治發(fā)展”，推動(dòng)中美雙邊“人權(quán)”與“法治”合作，與各類(lèi)非政府機(jī)構(gòu)合作，與美國(guó)國(guó)務(wù)院所謂“西藏事務(wù)特別協(xié)調(diào)員”合作，并舉行聽(tīng)證、發(fā)布年度報(bào)告等。[4]
美國(guó)國(guó)會(huì)最新創(chuàng)設(shè)的涉華委員會(huì)是美中戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)特設(shè)委員會(huì)（The Select Committee on the Strategic Competition Between the United States and the Chinese Communist Party）。2023年1月10日，眾議院以365票贊成、65票反對(duì)的投票結(jié)果設(shè)立該委員會(huì)，該委員會(huì)沒(méi)有立法權(quán)，但可以對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和安全狀況以及美中競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行調(diào)查并提出政策建議，并就相關(guān)議題舉行公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，[5]共和黨眾議員麥克·加拉格爾擔(dān)任首任主席，目前已經(jīng)卸任。
除了前述手段，國(guó)會(huì)還可以通過(guò)舉行聽(tīng)證會(huì)、發(fā)表評(píng)論文章、接受媒體訪(fǎng)談等方式塑造對(duì)華輿論，進(jìn)而影響對(duì)華政策。
制約因素。國(guó)會(huì)雖然不是美國(guó)對(duì)華政策的積極因素，但在不同時(shí)期，國(guó)會(huì)的消極作用發(fā)揮到何種水平受到多個(gè)因素的影響，包括但不限于中美關(guān)系的狀態(tài)、行政部門(mén)的對(duì)華政策偏好、美國(guó)商貿(mào)利益集團(tuán)的游說(shuō)等。[6]
中美建交后的絕大部分時(shí)間內(nèi)，接觸與合作是美國(guó)對(duì)華政策的主調(diào)，行政部門(mén)和商貿(mào)利益集團(tuán)有較強(qiáng)的動(dòng)力游說(shuō)國(guó)會(huì)議員，國(guó)會(huì)掣肘中美關(guān)系的嘗試和努力成效比較有限。中美建交后的1980年代，中美戰(zhàn)略合作遮蔽了其他方面的分歧；冷戰(zhàn)結(jié)束后的1990年代，經(jīng)濟(jì)合作的預(yù)期抑制了美國(guó)國(guó)會(huì)在諸如臺(tái)灣、人權(quán)和其他意識(shí)形態(tài)問(wèn)題上的消極作用；美國(guó)進(jìn)入反恐戰(zhàn)爭(zhēng)的2000年代，中美安全和經(jīng)濟(jì)合作、人文與教育交流齊頭并進(jìn)，中美關(guān)系經(jīng)歷了黃金十年；2010年后，中國(guó)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中美競(jìng)爭(zhēng)的色彩越來(lái)越濃厚。過(guò)去三十余年中，美國(guó)行政部門(mén)主張對(duì)華接觸與合作，不愿意讓國(guó)會(huì)阻礙雙邊關(guān)系發(fā)展，因而在對(duì)華政策上與國(guó)會(huì)保持頻密溝通，適時(shí)化解了國(guó)會(huì)的各種立法嘗試。美國(guó)商貿(mào)利益集團(tuán)看好中國(guó)市場(chǎng)，在優(yōu)惠政策的吸引下進(jìn)入中國(guó)，在對(duì)中國(guó)的投資與企業(yè)經(jīng)營(yíng)中獲取了巨大的經(jīng)濟(jì)收益，因此希望中美關(guān)系保持總體穩(wěn)定。在中國(guó)加入世界貿(mào)易組織和美國(guó)國(guó)會(huì)討論《對(duì)華永久正常貿(mào)易關(guān)系法案》的關(guān)鍵時(shí)期，美國(guó)商貿(mào)利益集團(tuán)積極游說(shuō)國(guó)會(huì)，是穩(wěn)定中美關(guān)系的重要力量。
如今，這些制約國(guó)會(huì)的因素都在發(fā)生變化。特朗普?qǐng)?zhí)政期間用戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)取代對(duì)華接觸與合作，中美雙邊關(guān)系的氛圍被美國(guó)毒化。美國(guó)行政部門(mén)用施壓、制裁和隔空對(duì)話(huà)的方式處理中美之間的分歧和爭(zhēng)議，其作用已從穩(wěn)定中美關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橥粕忻狸P(guān)系緊張，中美關(guān)系的民意基礎(chǔ)隨之發(fā)生消極轉(zhuǎn)變。美國(guó)國(guó)會(huì)參眾兩院議員則積極響應(yīng)國(guó)內(nèi)政治環(huán)境的快速改變，在對(duì)華政策上頻頻推動(dòng)通過(guò)立法或決議，抑或舉行聽(tīng)證會(huì)等，表達(dá)國(guó)會(huì)關(guān)切或者政策偏好。部分新生代議員，如馬爾科·魯比奧、喬希·霍利、湯姆·科頓、詹姆斯·萬(wàn)斯、特德·克魯茲等“精致的利己主義精英”則頻繁就涉華議題發(fā)聲、提出并推進(jìn)涉華立法動(dòng)議，利用涉華議題撈取政治收益。近年來(lái)，美國(guó)國(guó)會(huì)不僅涉華立法動(dòng)議多，而且最終成法的速度比以前要快很多。
當(dāng)美國(guó)調(diào)整對(duì)華戰(zhàn)略框架，行政部門(mén)不再制約國(guó)會(huì)，美國(guó)商貿(mào)利益集團(tuán)這個(gè)穩(wěn)定因素也在發(fā)生轉(zhuǎn)變。自2015年美國(guó)國(guó)內(nèi)開(kāi)始辯論調(diào)整對(duì)華戰(zhàn)略，到特朗普?qǐng)?zhí)政四年，商貿(mào)利益集團(tuán)采取了置身事外的觀望姿態(tài)。一方面，他們希望特朗普政府的強(qiáng)硬政策能夠改善其營(yíng)商環(huán)境，維持他們?cè)谌A的經(jīng)濟(jì)獲益水平；另一方面，他們又不想在中美關(guān)系惡化的時(shí)候明確表明立場(chǎng)，以免受到中國(guó)或者美國(guó)的批評(píng)。因此，當(dāng)美國(guó)國(guó)會(huì)在對(duì)華政策上頻頻作為的時(shí)候，商貿(mào)利益集團(tuán)已經(jīng)在國(guó)會(huì)議員的視野之中消失了，這種總體態(tài)勢(shì)在拜登執(zhí)政后并沒(méi)有明顯改觀。
美國(guó)國(guó)會(huì)與涉及中國(guó)主權(quán)安全和領(lǐng)土完整的立法
美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)立法限定行政部門(mén)在對(duì)華政策上的作為空間，或者要求行政部門(mén)按照法律采取相應(yīng)的政策行動(dòng)。涉臺(tái)、涉疆、涉港、涉藏等事關(guān)中國(guó)主權(quán)安全和領(lǐng)土完整的敏感議題，是國(guó)會(huì)塑造美國(guó)對(duì)華政策、干涉中國(guó)內(nèi)政的“主戰(zhàn)場(chǎng)”。
第一，涉臺(tái)問(wèn)題是美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)多項(xiàng)立法干預(yù)中國(guó)內(nèi)政、重塑美國(guó)對(duì)臺(tái)政策的重點(diǎn)和焦點(diǎn)。臺(tái)灣問(wèn)題是中美關(guān)系中最重要、最敏感的問(wèn)題，1949年迄今的三次臺(tái)海危機(jī)背后都有美國(guó)的影子；在中美兩國(guó)簽署的三個(gè)聯(lián)合公報(bào)（《上海公報(bào)》《中美建交公報(bào)》和《八·一七公報(bào)》）中，臺(tái)灣問(wèn)題都是最關(guān)鍵的內(nèi)容。中美建交后，美國(guó)宣布與臺(tái)灣當(dāng)局“斷交”、終止《美臺(tái)共同防御條約》、從臺(tái)灣撤出美國(guó)軍隊(duì)，美國(guó)國(guó)會(huì)則隨后推動(dòng)通過(guò)所謂“與臺(tái)灣關(guān)系法”，以國(guó)內(nèi)法的形式界定美國(guó)與臺(tái)灣的非官方關(guān)系，包括成立“美國(guó)在臺(tái)協(xié)會(huì)”，與它維持廣泛、密切和友好的商業(yè)、文化以及其他關(guān)系，并向它提供武器等。[7]雖然美國(guó)與臺(tái)灣當(dāng)局“斷交、廢約、撤軍”，但在美國(guó)有關(guān)臺(tái)灣的官方政策表態(tài)中卻將所謂“與臺(tái)灣關(guān)系法”列為其“一個(gè)中國(guó)政策”的核心內(nèi)容，這讓臺(tái)灣問(wèn)題持續(xù)困擾建交后的中美關(guān)系。
美國(guó)國(guó)會(huì)近年來(lái)持續(xù)強(qiáng)化所謂“六項(xiàng)保證”的重要性，以期進(jìn)一步模糊化臺(tái)灣地位。中美談判《八·一七公報(bào)》前后，因里根政府擔(dān)心簽署該公報(bào)可能造成臺(tái)灣當(dāng)局激烈反應(yīng)，因而在1982年7月10日由時(shí)任美國(guó)副國(guó)務(wù)卿伊格爾伯格致電時(shí)任“美在臺(tái)協(xié)會(huì)”臺(tái)北辦事處處長(zhǎng)李潔明（James Lilley），指令他與蔣經(jīng)國(guó)會(huì)見(jiàn)，對(duì)臺(tái)灣作出“六項(xiàng)保證”；《八·一七公報(bào)》簽署當(dāng)天，時(shí)任美國(guó)國(guó)務(wù)卿舒爾茨給李潔明提供了一個(gè)調(diào)整措辭的版本；當(dāng)天和隨后一天，主管東亞和太平洋事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿何志立（John H. Holdridge）在作證中表達(dá)了同樣的政策。[8]近年來(lái)，美國(guó)第109、110、111、112、113、115和116屆國(guó)會(huì)均通過(guò)決議，將所謂“六項(xiàng)保證”解讀為美國(guó)沒(méi)有“正式承認(rèn)”中國(guó)對(duì)臺(tái)灣的主權(quán)。第114屆國(guó)會(huì)參眾兩院討論的決議則敦促總統(tǒng)和國(guó)務(wù)卿公開(kāi)確認(rèn)所謂“六項(xiàng)保證”，將其視為美臺(tái)關(guān)系的“基石”；[9]近年來(lái)國(guó)會(huì)還在《國(guó)防授權(quán)法》中添加涉臺(tái)內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)“六項(xiàng)保證”的重要性，甚至提出立法提案以修訂所謂“與臺(tái)灣關(guān)系法”。拜登執(zhí)政以來(lái)，“六項(xiàng)保證”出現(xiàn)的頻次遠(yuǎn)勝以往，并固化為美國(guó)所謂“一個(gè)中國(guó)政策”的主要內(nèi)容。
國(guó)會(huì)還通過(guò)其他立法進(jìn)一步稀釋乃至修改美國(guó)在中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)中的涉臺(tái)承諾。2018年3月16日，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署了“與臺(tái)灣交往法案”（Taiwan Travel Act），該項(xiàng)立法要求美國(guó)政府鼓勵(lì)美臺(tái)各級(jí)官員往來(lái)竄訪(fǎng)；允許美國(guó)內(nèi)閣級(jí)別的國(guó)家安全官員和行政部門(mén)官員赴臺(tái)；允許臺(tái)灣當(dāng)局高官進(jìn)入美國(guó)會(huì)見(jiàn)國(guó)務(wù)院、國(guó)防部和其他內(nèi)閣機(jī)構(gòu)官員，并給予適當(dāng)禮遇；允許“臺(tái)北經(jīng)濟(jì)文化代表處”在美國(guó)開(kāi)展國(guó)會(huì)議員、聯(lián)邦、州以及地方政府官員可以參加的活動(dòng)等。[10]此后，美國(guó)在美臺(tái)人員往來(lái)方面持續(xù)突破既往做法：2020年8月，美國(guó)衛(wèi)生部長(zhǎng)赴臺(tái)，這是1979年以來(lái)美國(guó)竄臺(tái)的最高級(jí)別官員；2020年9月16日，美國(guó)駐聯(lián)合國(guó)大使凱利會(huì)見(jiàn)駐紐約的“臺(tái)北經(jīng)濟(jì)文化辦事處”人員，這是1971年臺(tái)灣當(dāng)局被逐出聯(lián)合國(guó)以來(lái)的首次美臺(tái)人員會(huì)見(jiàn)；2020年9月17日，美國(guó)國(guó)務(wù)院主管經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、能源和環(huán)境的副國(guó)務(wù)卿克拉奇赴臺(tái)參加李登輝追思會(huì)，這是1979年以來(lái)美國(guó)國(guó)務(wù)院派出的最高級(jí)別官員。[11]
美國(guó)國(guó)會(huì)還試圖推動(dòng)臺(tái)灣當(dāng)局參加一些國(guó)際組織的活動(dòng)。例如，2013年7月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)立法，要求國(guó)務(wù)卿籌劃幫助臺(tái)灣地區(qū)獲得國(guó)際民航組織觀察員身份，以參加三年一屆的大會(huì)；2016年3月，國(guó)會(huì)立法要求國(guó)務(wù)卿籌劃幫助臺(tái)灣地區(qū)獲得國(guó)際刑警組織觀察員身份；2022年5月，國(guó)會(huì)立法要求國(guó)務(wù)卿籌劃幫助臺(tái)灣地區(qū)重新獲得世界衛(wèi)生組織觀察員身份；等等。2020年3月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的所謂“2019年臺(tái)北法案”提出，美國(guó)應(yīng)為臺(tái)灣地區(qū)參加所有不需要國(guó)家身份的國(guó)際組織“代言”，為臺(tái)灣地區(qū)爭(zhēng)取觀察員身份，支持臺(tái)灣地區(qū)維持與印太地區(qū)以及世界各地國(guó)家的正式“外交”關(guān)系，并采取相應(yīng)政策鼓勵(lì)或者懲罰一些提升或者降級(jí)與臺(tái)灣關(guān)系的國(guó)家。[12]美國(guó)國(guó)會(huì)這些立法舉動(dòng)導(dǎo)致中美在國(guó)際組織的較量隨之升級(jí)。
美國(guó)還通過(guò)其他立法加強(qiáng)美臺(tái)經(jīng)貿(mào)關(guān)系。例如，2023年8月，國(guó)會(huì)通過(guò)了所謂《美臺(tái)21世紀(jì)貿(mào)易倡議首批協(xié)定實(shí)施法》。國(guó)會(huì)還將支持臺(tái)灣當(dāng)局的相關(guān)立法合并到《國(guó)防授權(quán)法》。例如，美國(guó)國(guó)會(huì)議員為了強(qiáng)化美臺(tái)防務(wù)合作，將擬議的所謂“增強(qiáng)臺(tái)灣韌性法案”納入2022年12月通過(guò)的《2023財(cái)年詹姆斯·因霍夫國(guó)防授權(quán)法》，強(qiáng)化美臺(tái)防務(wù)合作，并鼓動(dòng)臺(tái)灣參與國(guó)際組織的活動(dòng)。[13]
第二，涉疆議題是近年來(lái)美國(guó)國(guó)會(huì)干預(yù)中國(guó)內(nèi)政的新增熱點(diǎn)，國(guó)會(huì)嘗試通過(guò)各種立法施壓中國(guó)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)政府曾就新疆所謂“人權(quán)”“宗教自由”等議題表達(dá)關(guān)切，國(guó)會(huì)也舉行涉疆聽(tīng)證會(huì)，提出涉疆決議，發(fā)布涉疆報(bào)告等，提高相關(guān)議題在公共政策討論中的“能見(jiàn)度”，試圖干預(yù)中國(guó)內(nèi)政?？傮w上，此時(shí)期美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)新疆議題的關(guān)注是偶發(fā)的、零星的，并沒(méi)有產(chǎn)生非常重要的政策影響。
隨著美國(guó)調(diào)整對(duì)華戰(zhàn)略，國(guó)會(huì)在涉疆議題上成為主動(dòng)甚至主導(dǎo)角色，通過(guò)舉行聽(tīng)證會(huì)攻擊、抹黑中國(guó)治疆政策，提出涉疆立法對(duì)中國(guó)施壓，涉疆議題甚至因此成為美國(guó)攻擊中國(guó)的重要“抓手”。
美國(guó)國(guó)會(huì)從2018年開(kāi)始嘗試通過(guò)立法干涉中國(guó)治疆政策。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，第115屆國(guó)會(huì)有與新疆直接相關(guān)的法案50多項(xiàng)，涉及所謂人權(quán)、宗教、強(qiáng)迫勞動(dòng)、制裁等議題，其中絕大多數(shù)法案提出之后就被擱置，個(gè)別僅僅在眾議院或者參議院獲得通過(guò)，只有兩項(xiàng)法案最終成為法律。2020年5月14日，共和黨參議員魯比奧提出所謂“2020年維吾爾人權(quán)政策法案”，該法案當(dāng)日在參議院經(jīng)過(guò)兩讀、三讀，以無(wú)需修訂、全體同意的方式通過(guò)，次日送交眾議院，經(jīng)眾議院5月27日僅半天的討論即獲得通過(guò)，6月17日經(jīng)時(shí)任總統(tǒng)特朗普簽署成法。此項(xiàng)立法要求對(duì)參與新疆事務(wù)的中國(guó)個(gè)人和實(shí)體進(jìn)行制裁，包括凍結(jié)財(cái)產(chǎn)、禁止發(fā)放簽證等。[14]
2021年12月14日，民主黨眾議員詹姆斯·麥戈文提出所謂“維吾爾強(qiáng)迫勞動(dòng)預(yù)防法案”，眾議院當(dāng)天經(jīng)過(guò)討論表決通過(guò)該法案，12月15日送交參議院審議，12月16日參議院投票通過(guò)，12月23日拜登總統(tǒng)簽署成法。該法要求對(duì)中國(guó)尤其是新疆維吾爾自治區(qū)使用所謂“強(qiáng)迫勞動(dòng)”生產(chǎn)的商品施加進(jìn)口限制，并對(duì)相關(guān)個(gè)體和實(shí)體進(jìn)行制裁。此法對(duì)涉疆產(chǎn)品作出所謂“有罪推定”，默認(rèn)相關(guān)產(chǎn)品使用了“強(qiáng)迫勞動(dòng)”，除非進(jìn)口商能夠用清楚的證據(jù)證明相關(guān)產(chǎn)品沒(méi)有此種情形。然而，所謂“強(qiáng)迫勞動(dòng)”完全是美國(guó)炮制的謊言。此項(xiàng)立法的政策影響極為惡劣，一方面增加了進(jìn)口商的負(fù)擔(dān)，另一方面阻滯了相關(guān)產(chǎn)品通關(guān)的流程，其最終目的實(shí)際是企圖在供應(yīng)鏈上將新疆產(chǎn)品剝離出去。美國(guó)國(guó)土安全部于2022年6月17日發(fā)布阻止進(jìn)口相關(guān)產(chǎn)品的戰(zhàn)略報(bào)告，[15]此項(xiàng)立法于2022年6月進(jìn)入實(shí)施階段。據(jù)美國(guó)國(guó)土安全部海關(guān)和邊境保護(hù)局統(tǒng)計(jì)，從2022年6月到2024年5月，有3375批貨物被禁止通關(guān)，3858批次獲得放行，還有1232批次貨物等待核驗(yàn)。被禁止通關(guān)的貨值達(dá)6.8億美元，其中2.5億美元貨物來(lái)自越南，2.1億美元貨物來(lái)自馬來(lái)西亞，8011萬(wàn)美元貨物來(lái)自泰國(guó)，1255萬(wàn)美元貨物來(lái)自墨西哥。[16]
第三，香港的重要性隨著中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇而日益凸顯，涉港議題由此成為美國(guó)國(guó)會(huì)近年來(lái)通過(guò)立法干涉中國(guó)內(nèi)政的重點(diǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從第116屆國(guó)會(huì)到現(xiàn)在，參眾兩院民主黨和共和黨議員提出的涉港立法多達(dá)50多項(xiàng)，議題包括香港政策評(píng)估、所謂香港人權(quán)與民主、涉港制裁評(píng)估、禁止或者限制對(duì)港出售警用品、制裁中國(guó)涉港事務(wù)官員、鼓動(dòng)“香港獨(dú)立”、賦予香港居民所謂避難身份或者難民地位、促進(jìn)香港所謂網(wǎng)絡(luò)自由、評(píng)估香港經(jīng)濟(jì)貿(mào)易辦事處是否仍可繼續(xù)在美國(guó)運(yùn)行等。[17]同期雖然僅有三個(gè)與香港密切相關(guān)的法案成為法律，但這些立法動(dòng)議之多從側(cè)面表明美國(guó)國(guó)會(huì)在涉港事務(wù)上干涉沖動(dòng)之強(qiáng)和力度之大。
2019年6月，參議員魯比奧提出所謂“2019年香港人權(quán)與民主法案”，該法案經(jīng)參眾兩院通過(guò)最后成法，要求美國(guó)行政部門(mén)評(píng)估香港形勢(shì)發(fā)展是否影響香港根據(jù)美國(guó)法律享有的獨(dú)特待遇，要求國(guó)務(wù)院、商務(wù)部定期提交評(píng)估報(bào)告等。[18]2019年11月27日，禁止對(duì)香港出口特定警用品的一項(xiàng)法案經(jīng)簽署生效，限制相關(guān)物項(xiàng)對(duì)港出口。[19]2020年7月14日，所謂“香港自治法案”簽署成法，該法要求制裁影響所謂“香港自治”的個(gè)體和實(shí)體，具體措施包括凍結(jié)資產(chǎn)、禁止發(fā)放簽證、禁止從美國(guó)金融機(jī)構(gòu)獲得貸款等。[20]
第四，西藏是美國(guó)國(guó)會(huì)關(guān)注的傳統(tǒng)議題，近年來(lái)，國(guó)會(huì)以更高頻次推動(dòng)立法，干預(yù)中國(guó)治藏政策。自2017年以來(lái)，參議員魯比奧和眾議員麥戈文等人不斷提出涉藏立法，議題涵蓋所謂西藏難民援助、向非政府組織提供贈(zèng)款以支持西藏團(tuán)體、推動(dòng)在拉薩設(shè)立領(lǐng)事館、授權(quán)建立西藏問(wèn)題特別協(xié)調(diào)員辦公室、策動(dòng)所謂“西藏獨(dú)立”等，多數(shù)立法僅僅停留在提出法案階段，個(gè)別僅僅通過(guò)了眾議院，僅有兩項(xiàng)最終成為法律。2017年4月4日，眾議員麥戈文提出“2018年對(duì)等進(jìn)入西藏法案”，該法案在國(guó)會(huì)通過(guò)后于2018年12月19日經(jīng)時(shí)任總統(tǒng)特朗普簽署成法，要求國(guó)務(wù)院評(píng)估中國(guó)允許美國(guó)外交官、記者和游客進(jìn)入西藏的情況，并采取相應(yīng)政策措施。[21]中國(guó)外交部發(fā)言人隨后就此發(fā)表的談話(huà)指出，2015年以來(lái)美國(guó)訪(fǎng)藏人員將近4萬(wàn)人次，鑒于西藏當(dāng)?shù)靥厥獾乩砗蜌夂驐l件因素，中國(guó)對(duì)外國(guó)人入藏采取管理措施完全必要，美國(guó)此舉嚴(yán)重違反國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則，粗暴干涉中國(guó)內(nèi)政。[22]
美國(guó)國(guó)會(huì)參眾兩院議員曾分別在2019年和2020年積極推動(dòng)“西藏政策支持法案”，但未能獲得足夠的支持。2019年9月13日，眾議員麥戈文提出“2019年西藏政策及支持法案”，并在眾議院獲得通過(guò)，送交參議院兩讀后即止步不前；同年9月24日，參議員魯比奧提出了同題立法，經(jīng)過(guò)兩讀送交參議院外交委員會(huì)也無(wú)下文。此后，該項(xiàng)立法被塞進(jìn)“2021財(cái)年綜合撥款法案”而獲得通過(guò)，要求國(guó)務(wù)院推動(dòng)在拉薩建立領(lǐng)事館，在美國(guó)駐華使館設(shè)立所謂西藏處，鼓動(dòng)尼泊爾為居住該國(guó)的西藏人提供法律文件等。[23]
中美建交迄今，美國(guó)國(guó)會(huì)從來(lái)都不是美國(guó)對(duì)華政策中的積極因素，以立法掣肘中美關(guān)系是國(guó)會(huì)慣用的手段。在特朗普政府之前的歷屆國(guó)會(huì)雖然也在涉臺(tái)、涉疆、涉港、涉藏問(wèn)題上試圖干預(yù)中國(guó)主權(quán)安全和領(lǐng)土完整，但因?yàn)槭艿叫姓块T(mén)的掣肘以及商貿(mào)利益集團(tuán)的影響，嚴(yán)重?fù)p害中國(guó)利益、沖擊中美關(guān)系總體狀態(tài)的立法相對(duì)較少。隨著美國(guó)將對(duì)華接觸戰(zhàn)略調(diào)整為對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)會(huì)參眾兩院、兩黨議員更傾向于從敵對(duì)性的意識(shí)形態(tài)視角出發(fā)，對(duì)中國(guó)內(nèi)政指手畫(huà)腳，以立法的形式施壓中國(guó)。因此，近年來(lái)，國(guó)會(huì)立法的頻次更高，立法內(nèi)容更傾向?qū)嵸|(zhì)上損害中國(guó)利益，并嚴(yán)重沖擊中美關(guān)系。傳統(tǒng)上，美國(guó)國(guó)會(huì)更關(guān)注臺(tái)灣問(wèn)題，涉疆、涉港和涉藏問(wèn)題也是關(guān)注點(diǎn)，但程度遠(yuǎn)不如臺(tái)灣問(wèn)題。不僅如此，美國(guó)民主黨和共和黨議員的政策偏好也有所區(qū)別，在某種程度存在相互制約的情形。然而，在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)背景下，美國(guó)國(guó)會(huì)兩黨在對(duì)華政策上已經(jīng)達(dá)成基本共識(shí)，其干預(yù)中國(guó)內(nèi)政的沖動(dòng)是強(qiáng)烈的，涉及的議題是全方位的，幾乎在涉臺(tái)、涉疆、涉港、涉藏問(wèn)題上同步發(fā)力，相關(guān)立法開(kāi)始沖擊和挑戰(zhàn)中美建交以來(lái)的默契與基本共識(shí)。
美國(guó)國(guó)會(huì)重塑對(duì)華經(jīng)貿(mào)和科技政策
經(jīng)貿(mào)關(guān)系曾是中美關(guān)系的基礎(chǔ)，“是兩國(guó)關(guān)系的‘壓艙石’，其本質(zhì)是互利共贏”。[24]在美國(guó)對(duì)華發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)之前的2017年，中美雙邊貨物貿(mào)易額達(dá)到5837億美元，是建交時(shí)的233倍，美國(guó)是中國(guó)第一大貨物出口市場(chǎng)和第六大進(jìn)口來(lái)源地，中美雙方從經(jīng)貿(mào)合作中獲得巨大的經(jīng)濟(jì)利益，實(shí)現(xiàn)了互利共贏。[25]中美建交后，科技合作也是雙邊關(guān)系非常重要的內(nèi)容，兩國(guó)曾于1979年簽署《中國(guó)和美國(guó)科技合作協(xié)定》，在平等、互利和互惠基礎(chǔ)上開(kāi)展科技合作，促進(jìn)科研單位和人員合作與交流。中美在經(jīng)貿(mào)和科技領(lǐng)域當(dāng)然存在一些分歧，但通常通過(guò)對(duì)話(huà)機(jī)制解決。
然而，隨著美國(guó)調(diào)整對(duì)華戰(zhàn)略，經(jīng)貿(mào)與科技領(lǐng)域成為美國(guó)首先對(duì)華發(fā)難的領(lǐng)域，這自然也成為美國(guó)國(guó)會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)。國(guó)會(huì)已經(jīng)以各種形式提出立法動(dòng)議或者通過(guò)立法，將美國(guó)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和國(guó)際影響力“安全化”“武器化”“意識(shí)形態(tài)化”，以增強(qiáng)美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)能力，打壓中美經(jīng)貿(mào)和科技往來(lái)。
第一，美國(guó)國(guó)會(huì)強(qiáng)化了對(duì)華出口管制和投資審查立法。近年來(lái)，國(guó)會(huì)通過(guò)了多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)與科技相關(guān)的立法，這些法律并沒(méi)有明確指向中國(guó)，但對(duì)中國(guó)的影響最為明顯。為了加強(qiáng)投資審查和出口管制，國(guó)會(huì)在《2019財(cái)年約翰·麥凱恩國(guó)防授權(quán)法》中融合了《2018年外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》和《2018年出口管制改革法》兩項(xiàng)立法。[26]《2018年外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法》擴(kuò)大了美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)審查范圍，提升對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵技術(shù)、能源資產(chǎn)、關(guān)鍵材料、敏感數(shù)據(jù)、敏感不動(dòng)產(chǎn)交易等的審查力度，該項(xiàng)法律沒(méi)有針對(duì)特定國(guó)家，但給美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)提供了歧視特定國(guó)家的更大空間。[27]《2018年出口管制改革法》賦予總統(tǒng)更大權(quán)力以加強(qiáng)兩用物項(xiàng)的出口管制，建立跨部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制以管制新興和基礎(chǔ)技術(shù)，要求出口許可需要考慮對(duì)美國(guó)國(guó)防工業(yè)基礎(chǔ)的影響等。[28]2020年12月18日，時(shí)任總統(tǒng)特朗普簽署成法的《外國(guó)公司問(wèn)責(zé)法》雖然沒(méi)有明確針對(duì)中國(guó)，但該法要求證券發(fā)行者證明其不屬于或者不受外國(guó)政府控制，并規(guī)定如果上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管委員會(huì)（Public Company Accounting Oversight Board）無(wú)法審計(jì)公司報(bào)告，則該證券將面臨退市風(fēng)險(xiǎn)。[29]該法對(duì)中國(guó)概念股產(chǎn)生了巨大的影響。
第二，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)立法禁止中國(guó)通信設(shè)備或服務(wù)，推動(dòng)中美在信息技術(shù)領(lǐng)域的“脫鉤”。2020年3月12日生效的《2019年安全與可信通訊網(wǎng)絡(luò)法》要求建立機(jī)制，以阻止可能對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)的通信設(shè)備或者服務(wù)進(jìn)入美國(guó)網(wǎng)絡(luò)，移除當(dāng)前美國(guó)網(wǎng)絡(luò)中的此類(lèi)設(shè)備或者服務(wù)。[30]此項(xiàng)立法是美國(guó)打壓華為等中國(guó)高新技術(shù)企業(yè)的重要舉措之一。
國(guó)會(huì)積極響應(yīng)行政部門(mén)的行動(dòng)，企圖阻止中國(guó)企業(yè)與其他國(guó)家的5G合作以及中國(guó)設(shè)備或者產(chǎn)品進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)。時(shí)任美國(guó)眾議院議長(zhǎng)佩洛西和參議院少數(shù)黨領(lǐng)袖舒默等人曾游說(shuō)歐洲各國(guó)停止與華為的5G合作。2020年4月29日，時(shí)任國(guó)務(wù)卿蓬佩奧在記者招待會(huì)上強(qiáng)調(diào)5G清潔路徑（Clean Path）的重要性，即進(jìn)出美國(guó)外交設(shè)施的5G網(wǎng)絡(luò)必須是所謂“清潔的”，以防止關(guān)鍵數(shù)據(jù)或網(wǎng)絡(luò)受到“中國(guó)威脅”；[31]6月30日，美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)將華為和中興認(rèn)定為所謂的“國(guó)家威脅”，此后該委員會(huì)通用服務(wù)基金將不得用于購(gòu)買(mǎi)華為和中興的設(shè)備及服務(wù)；8月5日，蓬佩奧宣布將清潔路徑擴(kuò)展，包括清潔運(yùn)營(yíng)商、清潔應(yīng)用市場(chǎng)、清潔應(yīng)用程序、清潔云、清潔光纜，[32]將技術(shù)和設(shè)備意識(shí)形態(tài)化，試圖建立排斥中國(guó)企業(yè)的信息技術(shù)的供應(yīng)鏈。2021年11月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《2021年安全設(shè)備法》，進(jìn)一步明確要求聯(lián)邦通信委員會(huì)認(rèn)定可能構(gòu)成國(guó)家或者個(gè)人安全風(fēng)險(xiǎn)的通信設(shè)備或者服務(wù)，這些設(shè)備或服務(wù)一旦進(jìn)入名單，委員會(huì)將不再審查或者授權(quán)此類(lèi)設(shè)備或者服務(wù)。[33]2022年11月25日，聯(lián)邦通信委員會(huì)發(fā)布公告，宣布停止對(duì)美國(guó)構(gòu)成國(guó)家安全威脅的中國(guó)電信設(shè)備或者視頻監(jiān)控設(shè)備進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)授權(quán)，華為、中興、?？低?、海能達(dá)和大華均在禁止之列。[34]
第三，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)立法，敦促行政部門(mén)加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)信息通信技術(shù)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)投資，為對(duì)華科技“脫鉤”做好準(zhǔn)備，并儲(chǔ)備與中國(guó)進(jìn)行戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的潛力。2022年8月9日，《芯片與科學(xué)法案》經(jīng)拜登總統(tǒng)簽署生效，該法包括《2022年芯片法》《研發(fā)、競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新法》《2022年最高法院安全資助法》三部分內(nèi)容，授權(quán)2800億美元的新資金用于促進(jìn)美國(guó)國(guó)內(nèi)半導(dǎo)體研究和制造。[35]該法無(wú)論是加強(qiáng)國(guó)內(nèi)高新技術(shù)研發(fā)的內(nèi)容，還是推動(dòng)國(guó)內(nèi)高端制造業(yè)回流的內(nèi)容，都是服務(wù)于對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的目的。
第四，美國(guó)國(guó)會(huì)越來(lái)越關(guān)注中國(guó)應(yīng)用程序，并通過(guò)立法進(jìn)行限制。TikTok在美國(guó)的遭遇是美國(guó)此種努力的典型案例，國(guó)會(huì)參眾兩院議員頻繁提出立法，以各種方式嘗試禁止TikTok。
有的立法要求政府設(shè)備不得安裝TikTok。例如，2020年3月和5月，共和黨參議員霍利和共和黨眾議員巴克分別提出的法案；2021年4月15日，眾議員巴克、參議員霍利再次分別提出的同樣法案；2022年2月25日，共和黨眾議員格斯特提出禁止國(guó)土安全部設(shè)備安裝TikTok的法案；2023年1月10日，眾議員巴賓提出校園終止TikTok；1月25日，參議員霍利和眾議員巴克分別提出《美國(guó)設(shè)備不得安裝TikTok法案》；等等。
有的立法要求下載類(lèi)似TikTok這種來(lái)自“特定國(guó)家”的應(yīng)用程序前需要提供不得收集數(shù)據(jù)的警示。例如，2020年10月26日和2021年1月26日，參議員魯比奧兩次提出的《敵方平臺(tái)預(yù)防法案》（簡(jiǎn)稱(chēng)《應(yīng)用程序法案》）；[36]2022年9月6日，眾議員約翰遜提出的《阻止Tok法案》（Block the Tok Act）；2023年1月9日，眾議員伯格曼提出《保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)免受外國(guó)敵人侵害法案》；等等。
有的立法則要求TikTok與字節(jié)跳動(dòng)剝離或者禁止TikTok。例如，眾議員麥克萊恩于2021年5月7日提出了《2021年反中國(guó)社交間諜法案》；[37]2022年12月13日，參議員魯比奧和眾議員加拉格爾分別在參眾兩院提出了《反中國(guó)社交法案》；[38]2023年2月9日和17日，參議員魯比奧和眾議員加拉格爾分別再次提出同樣法案；等等。
過(guò)去四年中，美國(guó)參眾兩院的議員試圖打壓TikTok，但進(jìn)展非常有限。經(jīng)過(guò)美國(guó)國(guó)會(huì)議員持續(xù)炒作和推動(dòng)，眾議員加拉格爾在2024年3月5日提出了《保護(hù)美國(guó)人免受外國(guó)對(duì)手所控應(yīng)用程序侵害法案》，該法案提出8天后在眾議院以352贊成、65票反對(duì)的結(jié)果獲得通過(guò)，并送交參議院審議。[39]然而，如前所述，參議院如何審議這項(xiàng)立法現(xiàn)在已經(jīng)意義不大，因?yàn)樵摲ò敢呀?jīng)被塞進(jìn)《2024財(cái)年國(guó)家安全增補(bǔ)法》獲得通過(guò)，并經(jīng)拜登總統(tǒng)簽署成法，TikTok能否在美國(guó)存續(xù)已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期。
第五，美國(guó)國(guó)會(huì)甚至開(kāi)始盯防中國(guó)購(gòu)買(mǎi)美國(guó)農(nóng)田或者房產(chǎn)相關(guān)問(wèn)題，嘗試立法進(jìn)行限制或者禁止。近年來(lái)，美國(guó)各州議會(huì)加大立法力度，試圖限制中國(guó)購(gòu)買(mǎi)農(nóng)田或者房產(chǎn)。據(jù)《華盛頓郵報(bào)》報(bào)道，截至2023年8月，已有33個(gè)州的議會(huì)提出了81項(xiàng)法案，部分法案已經(jīng)成為法律。[40]美國(guó)國(guó)會(huì)共和黨眾議員紐豪斯也多次積極推動(dòng)相關(guān)立法，并于近期再度提出了限制中國(guó)購(gòu)買(mǎi)農(nóng)田的法案，還撰文為其立法辯護(hù)，聲稱(chēng)此舉是為了保護(hù)美國(guó)的糧食安全和食品供應(yīng)。[41]
第六，除了前述各項(xiàng)經(jīng)貿(mào)與科技立法，美國(guó)國(guó)會(huì)近年來(lái)甚至嘗試通過(guò)立法動(dòng)搖中美經(jīng)貿(mào)總體關(guān)系的根基。2023年2月9日，參議員羅姆尼提出了《終結(jié)中國(guó)發(fā)展中國(guó)家地位法案》，規(guī)定國(guó)務(wù)院采取行動(dòng)阻止中國(guó)繼續(xù)被歸為發(fā)展中國(guó)家，但立法迄今沒(méi)有進(jìn)展。[42]同期，眾議員金映玉也提出了內(nèi)容相近的《中國(guó)不是發(fā)展中國(guó)家法案》，強(qiáng)調(diào)要確保中國(guó)不再因?yàn)榘l(fā)展中國(guó)家地位而享受優(yōu)惠待遇或者援助，該法案在眾議院以415票贊成、0票反對(duì)的結(jié)果獲得通過(guò)，并送交參議院審議。[43]
美國(guó)國(guó)會(huì)更大的動(dòng)作是試圖終結(jié)與中國(guó)的“永久正常貿(mào)易關(guān)系”。1999年11月15日，中美兩國(guó)簽署關(guān)于中國(guó)加入世界貿(mào)易組織的雙邊協(xié)議，2000年10月10日《對(duì)華永久正常貿(mào)易關(guān)系法》經(jīng)時(shí)任總統(tǒng)克林頓簽署生效，美國(guó)終結(jié)了持續(xù)十余年的每年一度對(duì)華最惠國(guó)貿(mào)易待遇審議，促進(jìn)了后續(xù)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的快速發(fā)展。
近期美國(guó)國(guó)會(huì)試圖重置中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系框架，《對(duì)華永久正常貿(mào)易關(guān)系法》成為國(guó)會(huì)議員瞄準(zhǔn)的目標(biāo)。2023年1月26日，參議員科頓提出了《2023年中國(guó)貿(mào)易關(guān)系法案》，試圖撤銷(xiāo)給予中國(guó)的正常貿(mào)易關(guān)系待遇，將所謂人權(quán)列為對(duì)華貿(mào)易關(guān)系考量因素；[44]1月30日，共和黨眾議員史密斯提出了同樣的法案；3月21日，參議員霍利提出了《2023年終結(jié)與中國(guó)的正常貿(mào)易關(guān)系法案》，主張對(duì)中國(guó)對(duì)美出口商品增加關(guān)稅；[45]霍利在5月10日還提出了《提高中國(guó)進(jìn)口關(guān)稅法案》，主張對(duì)超出美國(guó)對(duì)華出口貨值的中國(guó)商品征收高額關(guān)稅；7月17日，共和黨眾議員班克斯提出了同樣的法案。2023年12月中旬，美國(guó)眾議院美中戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)特設(shè)委員會(huì)發(fā)布報(bào)告《重置、阻止、建設(shè)：一項(xiàng)贏得美國(guó)對(duì)華經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略》提出，將中國(guó)移動(dòng)到新的關(guān)稅欄目，恢復(fù)美國(guó)對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)杠桿，更新中國(guó)保障監(jiān)督機(jī)制以便對(duì)中國(guó)商品增加關(guān)稅。[46]這些立法迄今沒(méi)有獲得成功，但國(guó)會(huì)最終是否會(huì)復(fù)制禁止和限制TikTok的做法，值得密切關(guān)注。
美國(guó)國(guó)會(huì)以往提出以及獲得通過(guò)的涉華經(jīng)貿(mào)和科技立法多為表達(dá)政策偏好，影響行政部門(mén)決策，但實(shí)際作用比較有限，行政部門(mén)才是把控中美經(jīng)貿(mào)和科技關(guān)系狀態(tài)的核心力量。然而，這種情況已經(jīng)發(fā)生顯著變化，近年來(lái)，國(guó)會(huì)正試圖從根本上改變中美經(jīng)貿(mào)和科技關(guān)系狀態(tài)和走勢(shì)。國(guó)會(huì)近年來(lái)的立法顯著強(qiáng)化對(duì)華出口管制措施，嚴(yán)厲限制中國(guó)資本進(jìn)入美國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，限制甚至禁止中國(guó)通信產(chǎn)品或者設(shè)備進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)，限制或者禁止中國(guó)相關(guān)的應(yīng)用程序，國(guó)會(huì)通過(guò)具體而僵硬的立法手段推動(dòng)中美高新技術(shù)領(lǐng)域的“脫鉤”。國(guó)會(huì)有關(guān)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的立法嘗試有從根本上重構(gòu)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的可能，因此，國(guó)會(huì)已不再是美國(guó)對(duì)華經(jīng)貿(mào)與科技政策的從屬角色，其策應(yīng)行政部門(mén)對(duì)華政策動(dòng)能增強(qiáng)，甚至在某些具體的經(jīng)貿(mào)和科技議題上成為主導(dǎo)角色。
余論：美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)會(huì)動(dòng)力
中美關(guān)系不可能也沒(méi)必要回到過(guò)去，這已經(jīng)是中美兩國(guó)的基本共識(shí)。中美關(guān)系的原有雙邊關(guān)系框架已近于終結(jié)，而新的雙邊關(guān)系框架尚待確立，兩國(guó)正處于探索雙邊關(guān)系發(fā)展方向的新階段。戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)已是這個(gè)新階段的主要特征，而美國(guó)國(guó)會(huì)將成為強(qiáng)化中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的力量，甚至可能是塑造美國(guó)對(duì)華政治、經(jīng)濟(jì)、外交和軍事相關(guān)決策的中心角色。[47]
美國(guó)國(guó)會(huì)將在如下三個(gè)方面成為中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的驅(qū)動(dòng)力。
第一，美國(guó)國(guó)會(huì)將成為強(qiáng)化中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)的新動(dòng)力。經(jīng)濟(jì)全球化導(dǎo)致美國(guó)貧富分化加劇，社會(huì)階層固化、文化撕裂必然塑造國(guó)會(huì)議員的政策偏好，在美國(guó)對(duì)華政策上，這種表現(xiàn)尤為突出。不少?lài)?guó)會(huì)議員將美國(guó)面臨的國(guó)內(nèi)問(wèn)題溯源到中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和中美政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)制度的差異上，刻意放大中國(guó)發(fā)展對(duì)美國(guó)的挑戰(zhàn)，由此強(qiáng)化中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)。參眾兩院、兩黨議員在內(nèi)政和外交諸多議題上或存在分歧，但在夸大所謂“中國(guó)威脅”、強(qiáng)調(diào)中美競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題上卻存在基本共識(shí)，國(guó)會(huì)由此成為助推中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的重要政治動(dòng)力源。
第二，美國(guó)國(guó)會(huì)將以立法的形式推動(dòng)中美經(jīng)貿(mào)和科技“脫鉤”。國(guó)會(huì)議員傾向于夸大中國(guó)在高新技術(shù)領(lǐng)域?qū)γ绹?guó)構(gòu)成的挑戰(zhàn)，強(qiáng)調(diào)美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)，積極通過(guò)多項(xiàng)立法或者決議，意在推動(dòng)在經(jīng)貿(mào)和高新技術(shù)領(lǐng)域加大國(guó)內(nèi)投入，推動(dòng)制造業(yè)回流，強(qiáng)化美國(guó)科技優(yōu)勢(shì)，阻止中國(guó)從合作中獲益。二十年前國(guó)會(huì)就已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注中美經(jīng)貿(mào)合作的安全內(nèi)涵，如今中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)加劇，一切議題在美方看來(lái)都呈現(xiàn)出“安全化”“意識(shí)形態(tài)化”的趨勢(shì)，國(guó)會(huì)極可能繼續(xù)推動(dòng)多項(xiàng)經(jīng)貿(mào)與科技立法，以期美國(guó)能夠在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)中勝出。
第三，美國(guó)國(guó)會(huì)將加大對(duì)涉及中國(guó)主權(quán)安全和領(lǐng)土完整的敏感議題以及意識(shí)形態(tài)問(wèn)題的干涉力度。中美建交后的很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，國(guó)會(huì)的核心關(guān)注是所謂中國(guó)人權(quán)、宗教自由等意識(shí)形態(tài)問(wèn)題，但并沒(méi)能采取實(shí)質(zhì)性的行動(dòng)。如今，在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的背景下，國(guó)會(huì)已經(jīng)通過(guò)了多項(xiàng)涉及中國(guó)主權(quán)安全和領(lǐng)土完整的立法，這將導(dǎo)致中美關(guān)系緊張加劇。在人權(quán)、宗教、政治制度、經(jīng)濟(jì)模式和社會(huì)治理方式等問(wèn)題上，美國(guó)國(guó)會(huì)也將進(jìn)一步加大干預(yù)力度。
美國(guó)國(guó)會(huì)從意識(shí)形態(tài)角度審視中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)，將中國(guó)視為長(zhǎng)期的、戰(zhàn)略性的挑戰(zhàn)，其為“競(jìng)贏”中國(guó)推動(dòng)通過(guò)的各類(lèi)涉華立法將進(jìn)一步賦予中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)形態(tài)意義，這種互動(dòng)極可能將中美關(guān)系引向冷戰(zhàn)式對(duì)抗。
［本文撰寫(xiě)和修改過(guò)程中得到中國(guó)社會(huì)科學(xué)院美國(guó)研究所楊楠副研究員、社科文獻(xiàn)出版社甲骨文工作室副總編輯張金勇、中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）研究生院博士生張哲的支持和幫助，在此一并感謝］
注釋
[1]B. Malley, "Congress and the 4 Faces of China Baiting Bills in 2023," https://responsiblestatecraft.org/china-congress-2023/.
[2]U.S.-China Economic and Security Review Commission, https://www.uscc.gov/about-us.
[3]Congressional-Executive Commission on China, https://www.cecc.gov.
[4]"Normal Trade Relations for the People's Republic of China, Public Law No. 106-286," https://www.congress.gov/bill/106th-congress/house-bill/4444.
[5]"Establishing the Select Committee on the Strategic Competition Between the United States and the Chinese Communist Party," https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-resolution/11.
[6]關(guān)于美國(guó)國(guó)會(huì)影響對(duì)華政策的制約因素、國(guó)會(huì)塑造對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的部分分析源于樊吉社：《美國(guó)國(guó)會(huì)—中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的新推手》，《國(guó)別和區(qū)域研究簡(jiǎn)報(bào)》，2021年4～5月合刊。
[7]"Taiwan Relations Act, Public Law No. 96-8," https://www.congress.gov/bill/96th-congress/house-bill/2479.
[8]S. V. Lawrence, "President Reagan's Six Assurances to Taiwan," https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF11665.
[9]"H.Con.Res.88 - Reaffirming the Taiwan Relations Act and the Six Assurances as Cornerstones of United States-Taiwan Relations," https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-concurrent-resolution/88/text/eh; "S.Con.Res.38 - A Concurrent Resolution Reaffirming the Taiwan Relations Act and the Six Assurances as Cornerstones of United States-Taiwan Relations," https://www.congress.gov/bill/114th-congress/senate-concurrent-resolution/38/text.
[10]"Taiwan Travel Act, Public Law No. 115-135," https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/535/text.
[11]U.S. Department of State, "Under Secretary Keith Krach's Travel to Taiwan," https://2017-2021.state.gov/under-secretary-keith-krachs-travel-to-taiwan/.
[12]"Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative (TAIPEI) Act of 2019, Public Law No. 116-135," https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/1678/text.
[13]"James M. Inhofe National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2023, Public Law No. 117-263," https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/7776/text.
[14]"Uyghur Human Rights Policy Act of 2020, Public Law No. 116-145," https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/3744.
[15]"Strategy to Prevent the Importation of Goods Mined, Produced, or Manufactured with Forced Labor in the People's Republic of China," https://www.dhs.gov/sites/default/files/2022-06/22_0617_fletf_uflpa-strategy.pdf.
[16]"Uyghur Forced Labor Prevention Act Statistics," https://www.cbp.gov/newsroom/stats/trade/uyghur-forced-labor-prevention-act-statistics.
[17]在美國(guó)國(guó)會(huì)網(wǎng)站以“Hong Kong”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，可獲得涉港立法結(jié)果以及相應(yīng)法案進(jìn)展信息。
[18]"Hong Kong Human Rights and Democracy Act of 2019, Public Law No. 116-76," https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/1838.
[19]"A Bill to Prohibit the Commercial Export of Covered Munitions Items to the Hong Kong Police Force, Public Law No. 116-77," https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/2710.
[20]"Hong Kong Autonomy Act, Public Law No. 116-149," https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/7440.
[21]"Reciprocal Access to Tibet Act of 2018, Public Law No. 115-330," https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/1872.
[22]《外交部發(fā)言人華春瑩就美國(guó)簽署涉藏消極法案發(fā)表談話(huà)》，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/zcjd/201812/t20181220_7943011.shtml。
[23]"Consolidated Appropriations Act, 2021, Public Law No. 116-260," https://www.congress.gov/116/plaws/publ260/PLAW-116publ260.pdf.
[24]李偉紅：《中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系以尊重為前提以合作為途徑以共贏為目標(biāo)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年3月20日，第1版。
[25]中國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《關(guān)于中美經(jīng)貿(mào)摩擦的事實(shí)與中方立場(chǎng)》，https://www.gov.cn/zhengce/2018-09/24/content_5324957.htm。
[26]"John S. McCain National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019, Public Law No. 115-232," https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/5515.
[27]C. D. Cimino-Isaacs, "CFIUS Reform Under FIRRMA," https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF10952.
[28]P. K. Kerr and C. A. Casey, "The U.S. Export Control System and the Export Control Reform Act of 2018," https://crsreports.congress.gov/product/pdf/R/R46814.
[29]"Holding Foreign Companies Accountable Act, Public Law No. 116-222," https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/945.
[30]"Secure and Trusted Communications Networks Act of 2019, Public Law No. 116-124," https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/4998.
[31][32]U.S. Department of State, "Secretary Michael R. Pompeo at a Press Availability," https://2017-2021.state.gov/secretary-michael-r-pompeo-at-a-press-availability-4/.
[33]"Secure Equipment Act of 2021, Public Law No. 117-55," https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/3919.
[34]"FCC Bans Authorizations for Devices That Pose National Security Threat," https://www.fcc.gov/document/fcc-bans-authorizations-devices-pose-national-security-threat.
[35]"Chips and Science Act, Public Law No: 117-167," https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/4346.
[36]"APP Act," https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/4869.
[37]"ACES Act of 2021," https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/3057.
[38]"ANTI-SOCIAL CCP Act," https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/9508.
[39]"Protecting Americans from Foreign Adversary Controlled Applications Act," https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-bill/7521.
[40]K. Kindy, "State Lawmakers Move to Ban Chinese Land Ownership," https://www.washingtonpost.com/politics/2023/08/21/state-laws-chinese-land-ownership-military-bases/.
[41]D. Newhouse, "Why Do We Let China Buy So Much American Farmland?" https://www.newsweek.com/gop-rep-why-do-we-let-china-buy-so-much-american-farmland-opinion-1875748; "Newhouse Leads Bill to Prohibit Purchase of U.S. Land by the Chinese Communist Party (CCP)," https://newhouse.house.gov/media-center/press-releases/newhouse-leads-bill-prohibit-purchase-us-land-chinese-communist-party.
[42]"Ending China's Developing Nation Status Act," https://www.congress.gov/bill/118th-congress/senate-bill/308.
[43]"PRC Is Not a Developing Country Act," https://www.congress.gov/bill/118th-congress/house-bill/1107.
[44]"China Trade Relations Act of 2023," https://www.congress.gov/bill/118th-congress/senate-bill/125.
[45]"Ending Normal Trade Relations with China Act of 2023," https://www.congress.gov/bill/118th-congress/senate-bill/906.
[46]"The Select Committee on the Strategic Competition Between the United States and the Chinese Communist Party, Reset, Prevent, Build: A Strategy to Win America's Economic Competition with the Chinese Communist Party," https://selectcommitteeontheccp.house.gov/sites/evo-subsites/selectcommitteeontheccp.house.gov/files/evo-media-document/reset-prevent-build-scc-report.pdf.
[47]E. Medeiros, "The New Domestic Politics of U.S.-China Relations," Asia Society, December 2023, pp. 14-24.
責(zé) 編∕桂 琰 美 編∕周群英
The Role of Congress in Shaping U.S. Strategic Competition with China
Fan Jishe
Abstract: With the adjustment of American strategy of engagement with China to strategic competition against China, Congress is becoming the major driving force in American foreign policy toward China. In recent years, Republicans and Democrats from both Chambers frequently introduced China-related legislations on sensitive issues such as Taiwan, Hong Kong, Xinjiang and Xizang, as well as on economic, trade, scientific and technological issues. In order to affect U.S. policy toward China, Senators and Congressmen take legislations as both an end and a means for them to achieve domestic political mobilization over China-U.S. relations. Members of Congress can also shape China policy by periodically reviewing a policy, requiring reports from the executive branch, or creating new institutions. Congress is becoming the new driving force in reinforcing the China-U.S. Strategic Competitive and in promoting China-U.S. economic, trade, scientific and technological decoupling.
Keywords: US Congress, American foreign policy, China-U.S. Relations, Strategic Competition
