人工智能正加速改變著產(chǎn)業(yè)、社會和世界，成為當前國際技術(shù)競爭與規(guī)則競爭的關(guān)鍵領(lǐng)域。今年5月，全國人大常委會公布的2024年度立法工作計劃將“人工智能健康發(fā)展等方面的立法項目”列入預(yù)備審議項目。國務(wù)院公布的2024年度立法工作計劃中，亦明確“預(yù)備提請全國人大常委會審議人工智能法草案”。強化對人工智能的立法保障，既要注重“治當下”，還應(yīng)兼顧“謀長遠”，既要解決人民群眾迫切關(guān)心的問題，也要從宏觀上把握促進和規(guī)范的尺度，在法治軌道上促進行業(yè)高質(zhì)量健康發(fā)展。

黨的十八大以來，黨中央高度重視人工智能技術(shù)在推動科技跨越式發(fā)展、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、生產(chǎn)力整體提升等方面的巨大驅(qū)動力，不斷優(yōu)化和改善人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境，按照邊發(fā)展邊規(guī)范的思路，不斷劃定人工智能技術(shù)的發(fā)展“底線”和安全“紅線”。近年來，我國先后制定了《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)深度合成管理規(guī)定》等法律法規(guī)，促進了人工智能技術(shù)推廣和人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2023年4月28日，中共中央政治局會議強調(diào)“重視通用人工智能發(fā)展，營造創(chuàng)新生態(tài)，重視防范風險”。2023年7月，國家網(wǎng)信辦等七部門聯(lián)合公布《生成式人工智能服務(wù)管理暫行辦法》，與《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)深度合成管理規(guī)定》協(xié)同聯(lián)動，構(gòu)成了我國人工智能治理的“三駕馬車”?？傮w來看，我國對人工智能的治理已經(jīng)形成了獨特的規(guī)范方式和治理模式，即依托于生成式人工智能服務(wù)提供者、算法推薦服務(wù)提供者、深度合成服務(wù)提供者的權(quán)利義務(wù)、主體責任漸次展開，并以提供者主體責任為規(guī)范主線。但是，伴隨著不斷出現(xiàn)的新的法律風險和社會治理難題，需要進一步總結(jié)生成式人工智能的技術(shù)特性、運行規(guī)律，以便更加科學地把握人工智能治理的發(fā)展規(guī)律，并以此為基礎(chǔ)建立一套行之有效的法律制度體系，妥善規(guī)范人工智能技術(shù)可能帶來的風險挑戰(zhàn)。

我國人工智能技術(shù)在發(fā)展中呈現(xiàn)出了如下新的特點：生態(tài)復(fù)雜化、風險多元化，應(yīng)用場景特點各異、區(qū)分明顯，算法規(guī)范不足、缺乏透明性，技術(shù)周期短、法律規(guī)范滯后等。面對這些新特點，傳統(tǒng)治理模式出現(xiàn)了應(yīng)對較為滯后、彈性較為不足等治理挑戰(zhàn)，與生成式人工智能的技術(shù)特性還有不相匹配之處。目前，我國已經(jīng)出臺了針對生成式人工智能的專門法規(guī)，但尚未形成通用立法和治理框架，必須加強前瞻性研究，建立以人工智能專門法為主、相關(guān)法律法規(guī)為輔的法律規(guī)范體系，在重視防范風險的同時，充分重視行業(yè)公約、倫理規(guī)范等“軟法”作用，最終實現(xiàn)人工智能規(guī)范與發(fā)展的動態(tài)平衡。

建立基礎(chǔ)模型、專業(yè)模型、服務(wù)應(yīng)用模型的分層治理體系

基于所運用的人工智能模型的不同特點和功能，人工智能業(yè)態(tài)可以進一步細分為基礎(chǔ)模型層、專業(yè)模型層和服務(wù)應(yīng)用模型層?；A(chǔ)模型是人工智能的基石，為專業(yè)模型和服務(wù)應(yīng)用模型提供了生存空間和運行底座。專業(yè)模型是在基礎(chǔ)模型的支撐下，為滿足特定領(lǐng)域、行業(yè)或場景需求而開發(fā)的在特定領(lǐng)域內(nèi)通用的模型。服務(wù)應(yīng)用模型面向用戶并直接給用戶提供服務(wù)、解決問題。分層治理體系兼顧了人工智能業(yè)態(tài)的層次性和規(guī)范構(gòu)建的科學性。我國現(xiàn)行法律法規(guī)對人工智能數(shù)據(jù)、算法、主體、場景的相關(guān)規(guī)定較為零散、破碎，系統(tǒng)性、連貫性、協(xié)調(diào)性還不夠強，個別規(guī)定存在“內(nèi)部打架”現(xiàn)象。為改進上述不足，在未來立法中可采取綜合治理模式，劃分技術(shù)、產(chǎn)品與服務(wù)三個層次，關(guān)注基礎(chǔ)模型、專業(yè)模型、服務(wù)應(yīng)用等不同層次生產(chǎn)要素要求，通過出臺統(tǒng)一、規(guī)范的人工智能專門立法，對生成式人工智能全產(chǎn)業(yè)、全業(yè)態(tài)進行綜合性監(jiān)管與規(guī)治，通過采用復(fù)合性、系統(tǒng)性的治理模式，為我國抓住人工智能大模型發(fā)展窗口提供有力制度支撐和法律保障。

完善以鼓勵發(fā)展和支持創(chuàng)新為導(dǎo)向的基礎(chǔ)模型層法律制度

生成式人工智能基礎(chǔ)大模型迭代周期短的特點導(dǎo)致其發(fā)展窗口期非常短暫，基礎(chǔ)模型作為新型數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施具有高成本、高風險、高收益的顯著特點，在法律制度層面應(yīng)以搶占先機、鼓勵發(fā)展為導(dǎo)向，大力鼓勵基礎(chǔ)模型層的技術(shù)創(chuàng)新、研發(fā)投入，明確其在科技倫理審查、訓(xùn)練數(shù)據(jù)來源、模型參數(shù)可靠、算法安全風險等方面的恰當義務(wù)。例如，完善《中華人民共和國著作權(quán)法》中的數(shù)據(jù)挖掘法定許可制度，建立面向人工智能研發(fā)的“公共數(shù)據(jù)池”等新規(guī)則，為基礎(chǔ)模型研發(fā)提供相對自由的制度空間。

完善以審慎包容、分級分類為導(dǎo)向的專業(yè)模型層法律制度

第一，對專業(yè)模型層的監(jiān)管應(yīng)堅持審慎包容的理念。生成式人工智能專業(yè)模型主要對基礎(chǔ)模型進行適應(yīng)各專業(yè)垂直細分領(lǐng)域的個性化精調(diào)，在整個產(chǎn)業(yè)鏈中起到承上啟下的作用。對專業(yè)模型層的監(jiān)管應(yīng)根據(jù)專業(yè)模型所處行業(yè)，引入分類、分行業(yè)管理規(guī)則，關(guān)注關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵模型，重視專業(yè)領(lǐng)域訓(xùn)練數(shù)據(jù)來源與安全，適時引入新興監(jiān)管工具，給新興技術(shù)發(fā)展留下試錯空間。第二，生成式人工智能專業(yè)模型層一般有具體應(yīng)用場景和垂直行業(yè)劃分，應(yīng)將開發(fā)者及“模型”本身作為法律規(guī)制對象和責任主體，結(jié)合專業(yè)模型層應(yīng)用的具體場景“量體裁衣”，區(qū)分應(yīng)用領(lǐng)域、風險級別的差異，采取不同的監(jiān)管規(guī)范策略。第三，專業(yè)模型既是基礎(chǔ)模型層的商業(yè)端用戶，又是服務(wù)應(yīng)用層的模型服務(wù)提供者，這就要求專業(yè)模型開發(fā)者不僅應(yīng)對訓(xùn)練數(shù)據(jù)的合法性負責，還要遵循相關(guān)行業(yè)規(guī)范的具體要求，所以在未來進行人工智能立法時，對專業(yè)模型層大模型的規(guī)定要合理設(shè)計兜底條款，強化法律之間銜接配套，爭取實現(xiàn)監(jiān)管的同向發(fā)力、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

完善以風險管理、敏捷治理為導(dǎo)向的服務(wù)應(yīng)用模型層法律制度

服務(wù)應(yīng)用模型層直接面向用戶，最容易侵害用戶利益，立法的重點是在有效區(qū)分已知風險和未知風險等不同風險等級的基礎(chǔ)上構(gòu)建法律與技術(shù)相結(jié)合的監(jiān)管工具箱，通過治理手段、治理強度的差異性安排有效控制服務(wù)應(yīng)用層的風險，最大限度保護用戶權(quán)益。例如，在未來立法中，可按照服務(wù)應(yīng)用模型層對個人基本權(quán)利產(chǎn)生威脅的程度，將相關(guān)人工智能技術(shù)劃分為“不可接受風險、高風險、低風險、最小風險”幾種等級，并對人工智能技術(shù)提出風險管理體系建設(shè)、提供高質(zhì)量數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)處理可追溯、適當人為監(jiān)督等法定義務(wù)，還可規(guī)定智能生成內(nèi)容提示告知、信息披露等差異化監(jiān)管要求。此外，針對生成式人工智能服務(wù)應(yīng)用層未知的長期風險，可以嘗試建立“通知+刪除”制度，建立一種彈性的監(jiān)管框架。同時，注重發(fā)揮技術(shù)規(guī)范、行業(yè)標準在人工智能治理中的重要作用，通過政府、行業(yè)主管部門等出臺的技術(shù)政策、技術(shù)標準、技術(shù)指南等，為各技術(shù)參與者在設(shè)計、開發(fā)和使用人工智能技術(shù)的過程中有效識別、評估和處理相關(guān)風險提供指引，并在技術(shù)專家、平臺主體、行業(yè)自律組織、用戶等社會力量的協(xié)同下，共同探索各類場景、功能下生成式人工智能的全行業(yè)自律公約、倫理規(guī)范。