摘 要:發(fā)展新質生產(chǎn)力是推動高質量發(fā)展的內在要求和重要著力點。生產(chǎn)力發(fā)展是一個歷史的、辯證的、量變和質變關系演化過程，每一次科技革命和產(chǎn)業(yè)革命都會使生產(chǎn)力發(fā)生一次“質”的飛躍。新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，孕育著巨大的生產(chǎn)力更新升級機遇，各領域科技突飛猛進發(fā)展，迫切需要通過深層次改革，打通堵點卡點，建設和完善體制機制，加快形成同新質生產(chǎn)力更相適應的生產(chǎn)關系。

關鍵詞:新質生產(chǎn)力 新型生產(chǎn)關系 改革 生產(chǎn)要素

【中圖分類號】F124 【文獻標識碼】A

生產(chǎn)力發(fā)展是一個歷史的、辯證的、量變和質變關系演化過程，每一次科技革命和產(chǎn)業(yè)革命都會使生產(chǎn)力發(fā)生一次“質”的飛躍。從歷史的角度看，第一次技術和產(chǎn)業(yè)革命使得生產(chǎn)力從農(nóng)業(yè)時代的舊質生產(chǎn)力“質變”到蒸汽時代的新質生產(chǎn)力；第二次技術和產(chǎn)業(yè)革命使得生產(chǎn)力從蒸汽時代的舊質生產(chǎn)力“質變”到電氣時代的新質生產(chǎn)力；第三次技術和產(chǎn)業(yè)革命使得生產(chǎn)力從電氣時代的舊質生產(chǎn)力“質變”到信息時代的新質生產(chǎn)力；新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革將使信息時代的舊質生產(chǎn)力“質變”到智能時代的新質生產(chǎn)力。[1]新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，孕育著巨大的生產(chǎn)力更新升級機遇，各領域科技突飛猛進發(fā)展，創(chuàng)新正在新質生產(chǎn)力形成中發(fā)揮主導作用。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，“健全因地制宜發(fā)展新質生產(chǎn)力體制機制”，強調“健全相關規(guī)則和政策，加快形成同新質生產(chǎn)力更相適應的生產(chǎn)關系，促進各類先進生產(chǎn)要素向發(fā)展新質生產(chǎn)力集聚，大幅提升全要素生產(chǎn)率。”這就迫切需要通過深層次改革，打通堵點卡點，建設和完善體制機制，加快形成同新質生產(chǎn)力更相適應的生產(chǎn)關系。

新質生產(chǎn)力與新型生產(chǎn)關系的相互關系

馬克思主義政治經(jīng)濟學指出，生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關系，生產(chǎn)關系對生產(chǎn)力具有反作用，當生產(chǎn)關系適應生產(chǎn)力發(fā)展時，就能促進生產(chǎn)力發(fā)展；反之，則阻礙生產(chǎn)力發(fā)展。習近平總書記強調：“生產(chǎn)關系必須與生產(chǎn)力發(fā)展要求相適應。發(fā)展新質生產(chǎn)力，必須進一步全面深化改革，形成與之相適應的新型生產(chǎn)關系。”[2]生產(chǎn)關系主要包括三類關系，其一是生產(chǎn)資料所有制形式，勞動對象與勞動資料歸誰所有；其二是人們在生產(chǎn)過程中形成的地位及其相互關系；其三是由以上兩類關系形成的分配方式等。生產(chǎn)資料所有制關系即產(chǎn)權關系是基礎，決定著其他關系。黨的十八屆三中全會明確了“兩個毫不動搖”，同時強調要“完善產(chǎn)權保護制度”，“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”，“推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度”，“支持非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展”。[3]公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，是中國特色社會主義制度的重要支柱，也是社會主義市場經(jīng)濟體制的根基。[4]黨的二十屆三中全會進一步指出，要“毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護，促進各種所有制經(jīng)濟優(yōu)勢互補、共同發(fā)展。”如何處理好因所有制形式不同導致的人們在生產(chǎn)過程中形成的地位及其相互關系的差異，如何處理好由以上兩個關系形成的分配方式差異，是進一步深化改革必須面對的問題。從新質生產(chǎn)力發(fā)展的要求來看，如何“著力打通束縛新質生產(chǎn)力發(fā)展的堵點卡點，建立高標準市場體系，創(chuàng)新生產(chǎn)要素配置方式，讓各類先進優(yōu)質生產(chǎn)要素向發(fā)展新質生產(chǎn)力順暢流動”[5]是一項新的艱巨任務。

歷史上有兩個法案，從正反兩個方面證明了生產(chǎn)關系如何影響生產(chǎn)力發(fā)展。其一是美國1790年4月10日頒布的首部專利法《促進實用技藝進步法案》（簡稱《1790年專利法》）[6]。美國第十六任總統(tǒng)亞伯拉罕·林肯曾經(jīng)指出：“專利制度是在天才的火焰上澆上了利益的燃料。”19世紀末馬克·吐溫也在其小說《康州美國佬大鬧亞瑟王朝》中感慨地寫道：“無專利局和專利法的國家就像是一只螃蟹，只能夠左右橫行，卻無法走向未來”。美國的這一法案為其成為世界科技中心奠定了扎實的生產(chǎn)關系基礎。另一法案是1865年英國議會制定了史上第一部機動車道路安全法規(guī)即《紅旗法案》[7]，其中規(guī)定：為了安全汽車時速不得超過4英里（6.4公里，不超過馬車速度），經(jīng)過城鎮(zhèn)與村莊時速度還得降到每小時2英里。第三條規(guī)定是：“每一輛在道路上行駛的機動車輛必須遵守兩個原則：其一是至少要由3個人來駕駛一輛車；其二是3個人中必須有1個人在車前50米以外步行作引導，并且要手持紅旗不斷搖動，為機動車開道。”這一法案對當時英國生產(chǎn)力的發(fā)展產(chǎn)生了嚴重的影響，在汽車時代到來之際，讓英國汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展停滯了三十年，遠遠落后于德國、法國、意大利等國家。

習近平總書記明確指出：“緊扣推進中國式現(xiàn)代化，堅持目標導向和問題導向相結合，奔著問題去、盯著問題改，堅決破除妨礙推進中國式現(xiàn)代化的思想觀念和體制機制弊端，著力破解深層次體制機制障礙和結構性矛盾，不斷為中國式現(xiàn)代化注入強勁動力、提供有力制度保障。”[8]那么，發(fā)展新質生產(chǎn)力需要什么樣的生產(chǎn)關系呢？推進中國式現(xiàn)代化必須加快發(fā)展新質生產(chǎn)力，實現(xiàn)高質量發(fā)展。妨礙推進中國式現(xiàn)代化的生產(chǎn)關系，必然制約新質生產(chǎn)力發(fā)展。從這一視角看，遵循“奔著問題去、盯著問題改”的總原則，必須堅持問題導向，準確找到束縛新質生產(chǎn)力要素流動的生產(chǎn)關系堵點卡點。

阻礙新質生產(chǎn)力要素流動的堵點卡點

馬克思主義提出生產(chǎn)力三要素論，即勞動者、勞動資料和勞動對象。后來研究者進一步從系統(tǒng)論角度梳理了生產(chǎn)力要素，主體要素是勞動者，實體要素是勞動資料和勞動對象，滲透性要素包括科技、管理、教育和信息等[9]。法國經(jīng)濟學家薩伊提出了生產(chǎn)三要素論，即土地、資本和勞動[10]。后來的研究者逐漸將這“三位一體”的要素結構擴展到包括企業(yè)家才能、技術和數(shù)據(jù)等要素?；诮?jīng)濟發(fā)展的生產(chǎn)要素供給側視角討論生產(chǎn)關系，從現(xiàn)代經(jīng)濟學來看，當前阻礙我國生產(chǎn)要素順暢流動的生產(chǎn)關系約束，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

其一是勞動要素流動的生產(chǎn)關系障礙。勞動者是生產(chǎn)力的第一要素，也是主體要素。第一大卡點是普通勞動者城鄉(xiāng)身份差異。當前，中國進城農(nóng)民總數(shù)已經(jīng)接近三億人[11]，但是他們的身份仍然是農(nóng)民身份，在福利待遇上與市民存在較為明顯的差距。第二大卡點是在當前就業(yè)市場的背景下，相較于非體制內就業(yè)環(huán)境，體制內的勞動者普遍享有更為穩(wěn)定的工作環(huán)境和較好的福利保障，這一現(xiàn)狀促使眾多勞動者尋求各種途徑，以期能夠“進入”體制內。第三大卡點是民營企業(yè)創(chuàng)始人身份認同的問題上存在不確定性。這部分人群被視為勞動人民中不可或缺的一部分；然而，在某些情境中，他們則面臨質疑。第四大卡點是人才認定。關于人才的認定，各地當前通常遵循政府認可的原則，即被政府認定的個體通常會被視作“人才”。然而，對于尚未獲得政府正式認定的個體，不能簡單地將其排除在人才范疇之外。目前，在各級政府的政策實踐中，存在一種現(xiàn)象，即一方面通過頒發(fā)各種榮譽和資質來認定人才，另一方面又倡導不唯“帽子”論，強調對人才認定的市場性、多樣性和多層次性的全面考量，這反映出對人才認定標準的深入理解和全面把握尚待加強。第五大卡點是新型勞動者教育體制存在的問題。目前，小學、初高中教育普遍采用應試教育模式，這一模式在高等教育階段也往往難以徹底轉變，加之高等教育體制存在的不足，導致不能充分培養(yǎng)出符合新質生產(chǎn)力發(fā)展需求的創(chuàng)造性人才。此外，鑒于我國當前的人口發(fā)展態(tài)勢，勞動者要素的數(shù)量和質量可能面臨更為嚴峻的挑戰(zhàn)。

其二是資本要素流動的生產(chǎn)關系障礙。中央金融工作會議明確指出，金融是國民經(jīng)濟的血脈，是國家核心競爭力的重要組成部分。金融的核心任務是解決資本要素有效流動問題。資本要素流動的第一大卡點是對待資本認識上的搖擺不定。我們應當清醒地認識到，中國所走的是一條和平發(fā)展的現(xiàn)代化道路。廣大人民通過“省吃儉用”積累儲蓄到銀行，盡管存在個別通過不法手段獲取資本積累的現(xiàn)象，但從中國特色社會主義發(fā)展的整體視角來看，這種財富積累的方式與馬克思所述的資本主義國家的資本形成機制有著本質的區(qū)別?，F(xiàn)代經(jīng)濟學認為，資本本質上是一種生產(chǎn)要素，而非僅僅局限于某種特定的獲取方式。第二大卡點在于資本市場規(guī)則不健全。由于當前我國一級市場、二級市場規(guī)則尚不健全，投機行為頻現(xiàn)，而真正的投資行為則相對不足，這一狀況已對資本市場的正常秩序產(chǎn)生不良影響，阻礙了資本要素向推動新質生產(chǎn)力發(fā)展的方向流動。第三大卡點是投資者對資本市場政策預期不確定性加大。鑒于政策的臨時性和調節(jié)性特質，過度依賴臨時性政策對資本市場進行頻繁干預并不適宜。這種不確定性因素不僅使得投資者在作出投資決策時面臨困擾，還可能引發(fā)他們對市場劇烈變動的擔憂，從而在一定程度上抑制了投資活動的積極性和意愿。

其三是土地要素流動的生產(chǎn)關系障礙。英國經(jīng)濟學家威廉·配第認為“土地是財富之母，勞動是財富之父”。[12]土地要素流動對生產(chǎn)力發(fā)展至關重要。土地要素流動的第一大卡點在于土地使用年限問題?！吨腥A人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例（2020修訂）》規(guī)定住宅用地使用年限為七十年，工業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育和綜合或者其他用地五十年；商業(yè)、旅游、娛樂等類型用地的使用權期限為四十年，這一規(guī)定至今尚未獲得充分的學理支持，其法理依據(jù)尚顯模糊，且目前僅作為暫行條例實施。因此，該規(guī)定在賦予所有者長期土地使用權方面，尚不足以形成穩(wěn)定的預期。第二大卡點在于農(nóng)村土地承包制度問題。改革開放四十多年，大量農(nóng)民進城務工，導致農(nóng)民流失現(xiàn)象，給糧食生產(chǎn)安全造成了一定的挑戰(zhàn)。為了積極響應中央政策號召，確保糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定，部分地方政府通過村“兩委”組織雇用人員耕種田地。然而，這一舉措未能適應農(nóng)民進城的新形勢進行相應調整，致使土地難以實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度不高。這不僅阻礙了農(nóng)業(yè)新生產(chǎn)力的培育與發(fā)展，也對糧食安全構成了潛在威脅。第三大卡點是主體功能區(qū)規(guī)劃未及時修編。當前存在一種現(xiàn)象，即擁有建設用地指標的城市未能充分利用這些指標進行實際建設項目，而需要建設項目推進的城市則面臨建設用地指標不足的問題。盡管在短期內，省級區(qū)域內部可以通過建設用地指標的交易來暫時維持項目的實施，但這種方式并不利于政府從長遠的視角進行發(fā)展規(guī)劃，且難以形成長期穩(wěn)定的機制。

其四是技術要素流動的生產(chǎn)關系障礙。科技創(chuàng)新是促進新質生產(chǎn)力的核心要素。這方面第一大卡點在于對科技創(chuàng)新的認識?？萍紕?chuàng)新是一個涵蓋科學、技術及創(chuàng)新三個層面的綜合性概念，其范疇不僅局限于科學技術的革新。從科學理論的探索，到技術應用的開發(fā)，再到創(chuàng)新實踐的推動，這三者之間形成了一個緊密相連、相互促進的有機整體。在此進程中，科學研究、技術研發(fā)以及創(chuàng)新活動各自遵循著獨特的邏輯軌跡，展現(xiàn)出不同的特性與價值?？茖W研究作為公共基礎事業(yè)，需要政府的持續(xù)投入與支持；技術研發(fā)則因其外溢性特質，可適度通過政策性補貼進行激勵；而創(chuàng)新則主要依賴于企業(yè)為主體的自主行動。若對這三者之間的關系產(chǎn)生混淆，不僅簡化了它們之間的區(qū)別和內在互動邏輯，而且不利于科技自立自強的實現(xiàn)，同時亦阻礙了技術要素的合理流動與優(yōu)化配置。第二大卡點是對技術要素流動多層次性認識模糊?？蒲谐晒霓D化過程實則涵蓋了三個遞進層次：首先是從基礎科學研究向應用基礎研究的轉化，其次是從應用基礎研究向具體應用技術發(fā)明的轉化，最終是技術發(fā)明成果向商業(yè)化或產(chǎn)業(yè)化的推進。將這一過程籠統(tǒng)地稱為科技成果轉化，顯然未能準確反映其內部各層次的具體內涵及相互之間的緊密聯(lián)系，導致認識上的模糊與不足。20世紀70年代美國航空航天局（NASA）就提出技術成熟度（Technology Readiness Levels，簡稱TRL）概念，1995年發(fā)布的《TRL白皮書》[13]中確定了9個等級，2005年進一步修訂，將這9個等級分為ABC三個里程碑，精準描述了技術要素流動軌跡。可以在一定程度上避免多層次的認識模糊。第三大卡點是缺乏科技普查制度。我國科技統(tǒng)計目前主要側重于成果匯報，而對潛在問題的揭示相對較少，當前尚未建立完善的科技普查機制，這使得我們無法對產(chǎn)業(yè)關鍵核心技術的實際狀況進行全面而準確的把握，亦難以在全社會范圍內形成統(tǒng)一的認知。第四大難點在于科學研究的最前沿成果未能有效轉化為技術研發(fā)的實際應用。雖然大量前沿科學論文在國際期刊上發(fā)表，為技術發(fā)展提供了重要的理論支撐，但我國仍有相當數(shù)量的工程師面臨閱讀外文論文的困難，或無法及時接觸到前沿基礎研究和應用基礎研究的最新成果，這在很大程度上限制了他們在基礎研究前沿上探尋應用基礎研究和技術開發(fā)的能力。

其五是數(shù)據(jù)要素流動的生產(chǎn)關系障礙。數(shù)據(jù)已成為信息化時代的產(chǎn)物，并轉化為智能時代的關鍵要素，是推動以人工智能為重要內容的新一代生產(chǎn)力發(fā)展的重要基礎。數(shù)據(jù)要素流動的第一大難點在于數(shù)據(jù)確權。2023年8月，財政部制定印發(fā)了《企業(yè)數(shù)據(jù)資源相關會計處理暫行規(guī)定》（財會〔2023〕11號），自2024年元月1日起正式實施。然而，鑒于數(shù)據(jù)通常在多個主體間于業(yè)務合作過程中被平行采集與持有，確定相同數(shù)據(jù)持有主體的權利歸屬成為了一個亟待解決的難題。此外，由于現(xiàn)行法律法規(guī)在此方面的滯后性，加之數(shù)據(jù)加密、追蹤溯源、權限控制等技術的復雜性，這一問題的解決面臨諸多挑戰(zhàn)。第二大難點是數(shù)據(jù)價值評估。由于數(shù)據(jù)資產(chǎn)特殊性，影響其價值的因素較多，交易中的數(shù)據(jù)價值評估難度大；數(shù)據(jù)的價值需通過與應用場景的結合方能得以體現(xiàn)，尤其在涉及多方參與的業(yè)務中，數(shù)據(jù)價值如何切割分配尤為復雜；在評估數(shù)據(jù)資產(chǎn)預期收益的過程中，我們需認識到其組成部分的收益貢獻具有差異性，故而數(shù)據(jù)資產(chǎn)的界限通常顯得相對模糊。數(shù)據(jù)資產(chǎn)的真正價值通常需在特定的應用場景中才能顯現(xiàn)，因此，在數(shù)據(jù)資產(chǎn)被利用之前，其價值的精確評估往往難以實現(xiàn)。第三大難點在于數(shù)據(jù)安全。我國連續(xù)出臺了多部相關法律，包括2017年生效的網(wǎng)絡安全法（CSL）、2021年生效的中國數(shù)據(jù)安全法（DSL）和個人信息保護法（PIPL）等，共同構成了中國數(shù)據(jù)隱私保護制度。歐盟2018年開始執(zhí)行《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR），歐盟和美國開始研究聯(lián)合解決方案即隱私盾2.0（Privacy Shield 2.0）。關于數(shù)據(jù)要素的有效流動，這些法律規(guī)定呈現(xiàn)出一種“雙刃劍”的特性。其對于以人工智能為代表的新質生產(chǎn)力的推動作用或抑制效應，目前仍處于尚未形成明確結論的階段。在審視相關法律框架時，我們需以嚴謹、理性的態(tài)度進行深入分析，以全面評估其對新質生產(chǎn)力發(fā)展的潛在影響。

加快構建適應新質生產(chǎn)力發(fā)展的新型生產(chǎn)關系

創(chuàng)新是驅動發(fā)展的第一動力，改革既是發(fā)展的動力，也是創(chuàng)新的動力。改革開放以來，中國成功地開辟了一條漸進式改革道路，當前改革進入深水區(qū)，需要解決的問題更加復雜和艱巨。在此背景下，需要系統(tǒng)總結改革的經(jīng)驗與教訓，更加注重系統(tǒng)集成，更加注重突出重點，更加注重改革實效。

改革本質上是一種新的制度安排，需經(jīng)過系統(tǒng)化的頂層設計，以破解“放亂收死”的難題。為進一步解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力、增強社會活力，特別是要發(fā)展新質生產(chǎn)力，必須進一步全面深化改革，形成與之相適應的新型生產(chǎn)關系。針對以上有關生產(chǎn)要素有效流動存在的深層次問題，需找準改革的發(fā)力點和突破口，加快構建新型生產(chǎn)關系。

改革要處理好公平與效率的關系

改革開放后的一段時間，我國在體制機制改革的過程中，主要側重于效率的提升，而在公平性的考量上略顯不足，這在一定程度上導致了收入分配的差距。進入新時代，我們如期完成脫貧攻堅目標，在公平性問題上取得了顯著的成果。然而，值得注意的是，城鄉(xiāng)之間的差異仍然存在，這些問題屬于深層次的改革挑戰(zhàn)，需要我們持續(xù)努力加以解決?；菝裆?、暖民心、順民意，要在制度設計上下功夫，做到公平的制度性保障，是贏得民心、惠及民生的大事，在就業(yè)、增收、入學、就醫(yī)、住房、托幼養(yǎng)老以及生命財產(chǎn)安全等方面，解決好老百姓急難愁盼的問題。使改革能夠讓人民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感，前提是要有“公平感”。增強公平感，是穩(wěn)定人心、團結奮斗的重要改革任務。因此，圍繞著城鄉(xiāng)一體化方面要“敢碰硬、動真格”的改革。減少了體制性障礙，就會大幅度降低制度成本，更能夠釋放出發(fā)展新質生產(chǎn)力的能量，效率也會進一步提升。

改革要處理好政策的臨時性與正式性的關系

黨的十九屆三中全會明確指出，“既發(fā)揮法治規(guī)范和保障改革的作用，在法治下推進改革，做到重大改革于法有據(jù)，又通過改革加強法治工作，做到在改革中完善和強化法治。”[14]黨的二十屆三中全會繼續(xù)強調“法治是中國式現(xiàn)代化的重要保障”[15]。政策治理是短期的和調節(jié)性的。改革開放以來，我國采取漸進性改革策略，“摸著石頭過河”，其中不少運用的是臨時性或短期的政策治理模式。政策治理的優(yōu)勢就是“走錯了”可以很快糾正；劣勢在于短期性，可能導致“趕上了政策就抓住了機會和利益，趕不上政策時間段就失去機會和利益”，容易造成短期行為，增加不確定性。此類不確定性對于投資以發(fā)展新的生產(chǎn)力，以及激發(fā)消費行為，均存在預期不足問題。隨著中國特色社會主義制度體系逐步走向成熟，要盡可能地完善中國特色社會主義法治體系，使權利和責任都能夠以法律形式固定下來，尤其是財產(chǎn)所有權需要明確，提供穩(wěn)定預期。

改革要處理好政府與市場的關系

黨的二十屆三中全會強調：“必須更好發(fā)揮市場機制作用，創(chuàng)造更加公平、更有活力的市場環(huán)境，實現(xiàn)資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化，既‘放得活’又‘管得住’，更好維護市場秩序、彌補市場失靈，暢通國民經(jīng)濟循環(huán)，激發(fā)全社會內生動力和創(chuàng)新活力。”[16]市場和政府二者是有機統(tǒng)一的，不是相互否定的，不能把二者割裂開來、對立起來。充分發(fā)揮經(jīng)濟體制改革的牽引作用，堅決破除各方面體制機制弊端，建立高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，是改革必須啃下的“硬骨頭”。應減少過度依賴政策干預的做法，更多地依托法律手段來解決問題。同時，政府應避免過度借助國有企業(yè)或投融資平臺企業(yè)深入?yún)⑴c資源配置和市場競爭，以確保市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。中國作為擁有全球最為統(tǒng)一的法律和稅收制度的市場體系，其在構建統(tǒng)一大市場體系時，所面臨的挑戰(zhàn)并非源于地域性的分割，而是更深層次的體制機制分割。為了確保市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，唯有通過深化改革的系統(tǒng)性解決方案，才能有效克服這一難題。在宏觀經(jīng)濟領域以及存在市場失靈現(xiàn)象的領域，政府的作用應得到更為充分的發(fā)揮。然而，部分地方政府在執(zhí)行過程中有時會出現(xiàn)“層層加碼”的現(xiàn)象，即通過增加額外要求來表示對上級指令的貫徹執(zhí)行力度，或者采取形式主義的方式來降低工作難度和貫徹成本。此外，由于地方政府在轉型發(fā)展中承擔著重大責任，地方干部無論面對何種問題，都需要承擔風險，因此部分干部會傾向于對各種大小事務進行全面管理，這在一定程度上導致了政府與市場之間的邊界模糊。因此，為了明確政府和市場各自的職責邊界，需要更加理性地界定政府在宏觀經(jīng)濟調控和市場監(jiān)管方面的角色定位，避免過度干預或監(jiān)管缺失的問題。當遇到工作任務增加和用人需求不足之間的矛盾，一些部門采取引入編外人員作為輔助執(zhí)行力量的做法，使得政府機構規(guī)模逐漸膨脹，亟需通過深化改革的途徑，對其結構進行優(yōu)化與調整。同時，在企業(yè)及企業(yè)家作為新質生產(chǎn)力發(fā)展的重要驅動力量的背景下，政府需扮演深化改革、調整生產(chǎn)關系的主要角色，雙方職能需保持清晰界定，避免產(chǎn)生職能錯位的現(xiàn)象。

改革要處理好中央和地方的關系

在諸多改革事項中，財稅體制改革無疑是一項重要議題。改革開放以來，財稅體制經(jīng)歷了“分灶吃飯制度（地方包干制）”到“分稅制”的改革，相伴而來的是財權、事權到人事權改革，一直在探尋集權與分權的平衡。其中，財權是基礎，國地稅分稅體制，使得“財權”和“事權”不能夠很好匹配，地方政府在面臨發(fā)展挑戰(zhàn)時，因資金匱乏，不得不依賴“跑部錢進（財政轉移支付制度）”“土地財政”“平臺融資”等途徑籌集地方建設資金。當土地財政因房地產(chǎn)業(yè)收縮無法維系，平臺融資被管控，地方政府即便有意作為，亦因資金匱乏而步履維艱。要做到“央地集分平衡”，財稅體制改革是核心所在，這是調動地方積極性的重要改革之舉，改革任務艱巨。與財稅體制改革相伴而生的是行政體制改革，條條分割、塊塊分割和條塊分割都是行政體制不合理的表現(xiàn)，各地方政府通過創(chuàng)新建立實體平臺型行政體制（政務大廳）和網(wǎng)絡型平臺體制（如一卡通和網(wǎng)上辦），在某種程度上確實起到了緩解條塊分割的積極作用。然而，若要徹底解決行政體制層面的問題，必須依靠頂層設計進行統(tǒng)籌規(guī)劃和系統(tǒng)集成。特別是在數(shù)字時代背景下，探索科層制行政體制向新模式轉型的新路徑顯得尤為重要。在產(chǎn)業(yè)政策實施的央地關系方面，需注意到，全國統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策在實際執(zhí)行過程中，有可能引發(fā)部分地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構的高度相似，進而阻礙“因地制宜發(fā)展新質生產(chǎn)力”的推進。當統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃或政策出臺后，若各地競相追逐政策紅利，無疑會導致產(chǎn)業(yè)過剩的局面。針對此問題，需要以嚴謹、理性的態(tài)度，深入研究和精心謀劃相應的改革方案。

改革要處理好“破”和“立”的關系

習近平總書記強調：“各地要堅持從實際出發(fā)，先立后破、因地制宜、分類指導。要根據(jù)本地的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎、科研條件等，有選擇地推動新產(chǎn)業(yè)、新模式、新動能發(fā)展。”“先立后破”，這是實踐經(jīng)驗的科學總結，也是解決改革發(fā)展穩(wěn)定一系列問題的重要方法論，這一重要論述，為發(fā)展新質生產(chǎn)力、推動經(jīng)濟社會高質量發(fā)展指明了方向。改革就是“破”“立”并舉的行為過程，“破”不是完全否定，“立”也不是沒有繼承而是守正創(chuàng)新。改掉不適應新時代發(fā)展要求的制度規(guī)則，就是建立有利于新質生產(chǎn)力發(fā)展的新型生產(chǎn)關系。要在堅持中發(fā)展，在發(fā)展中完善，敢于創(chuàng)新，深化理論創(chuàng)新、推進制度創(chuàng)新。中國特色社會主義制度就是在不斷創(chuàng)新完善中發(fā)展的，是一條中國自主探索的發(fā)展道路，沒有樣板，沒有參照系，必須秉承以人民為中心、為人民服務的理念和宗旨，順應生產(chǎn)力發(fā)展大趨勢，持續(xù)不斷地通過改革來調整生產(chǎn)關系。過去的漸進性改革大都是“單點”突破，新時代以來特別強調頂層設計的全局觀念和系統(tǒng)思維謀劃，從這一層面來看，處理好“破”和“立”的關系難度更大，任務更加艱巨。深化改革要了解中國特色社會主義建設偉大實踐中的真實需要，要了解廣大人民群眾的內在呼聲。當今新質生產(chǎn)力已經(jīng)在實踐中形成并展示出對高質量發(fā)展的強勁推動力、支撐力，新質生產(chǎn)力屬于新生事物，處于發(fā)展的初期階段，在一些領域尚未形成完備的制度規(guī)定，也缺乏明確的法律保障。如何“立”成為重要的新課題，究竟如何以法律形式構建起新型生產(chǎn)關系，保護和促進新質生產(chǎn)力發(fā)展，成為亟待解決的難題。如何防止出現(xiàn)英國19世紀“紅旗法案”這樣阻礙新質生產(chǎn)力發(fā)展的制度出現(xiàn)，需要深入謀劃，積極主動，明確優(yōu)先順序并適度超前部署。

習近平總書記提出：“推進經(jīng)濟體制改革要從現(xiàn)實需要出發(fā)，從最緊迫的事情抓起，在解決實踐問題中深化理論創(chuàng)新、推進制度創(chuàng)新。”[17]當前最緊迫的任務是抓住新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革機遇，加快發(fā)展新質生產(chǎn)力，推動高質量發(fā)展，這是關系到強國建設、民族復興的大事。必須通過全面改革，加快形成同新質生產(chǎn)力更相適應的生產(chǎn)關系，促進各類先進生產(chǎn)要素向發(fā)展新質生產(chǎn)力集聚。

注釋略

【本文作者為中國科學技術大學管理學院教授，創(chuàng)新研究中心主任】

責編：馮一帆／美編：石 玉