作者：高敏杰（中國人民大學區(qū)域國別研究院研究員，中國海外利益保護研究中心籌備組組長）

黨的二十屆三中全會提出，“國家安全是中國式現(xiàn)代化行穩(wěn)致遠的重要基礎(chǔ)”，必須加強海外利益和投資的風險預警、防控與保護機制，深化安全領(lǐng)域的國際執(zhí)法合作，切實維護我國公民及法人在海外的合法權(quán)益。海外利益安全是國家安全不可或缺的一環(huán)。在經(jīng)濟全球化的今天，我國對外開放水平持續(xù)提升，海外利益規(guī)模不斷擴大，涵蓋了海外投資、海外公民權(quán)益、海外貿(mào)易通道等多個關(guān)鍵領(lǐng)域。保護海外利益，不僅關(guān)乎我國企業(yè)的經(jīng)濟利益和公民的人身財產(chǎn)安全，更是衡量我國在國際社會中地位和影響力的重要標尺，是我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

海外利益指政府、企業(yè)、社會組織以及公民等行為主體在國際交往活動中，在本國主權(quán)范圍之外形成的合法國家利益。海外利益保護指國家通過一系列措施和機制，如領(lǐng)事保護和外交保護等，來捍衛(wèi)其在海外的權(quán)益。領(lǐng)事保護是派遣國通過其外交、領(lǐng)事機構(gòu)或領(lǐng)事官員，在國際法框架內(nèi)，接受國保護派遣國相關(guān)利益的行為。它構(gòu)成一種前置且常態(tài)化的保護機制，不需要“損害實際發(fā)生”，也不以“用盡當?shù)鼐葷?rdquo;為前提。外交保護指一國在其國民遭受另一國國際不法行為損害，且正常途徑無法滿足權(quán)益訴求時提供的最終保護手段，需滿足“損害實際發(fā)生”和“用盡當?shù)鼐葷?rdquo;原則。

近年來，我國積極融入世界經(jīng)濟，海外投資規(guī)模迅速增長。截至2023年末，我國對外資產(chǎn)規(guī)模9.6萬億美元，對外直接投資存量高達2.96萬億美元。隨著共建“一帶一路”倡議的深入推進，中國在沿線國家設(shè)立了約1.7萬家境外企業(yè)，至2023年末，這些企業(yè)在沿線國家的直接投資存量超3300億美元。相較于傳統(tǒng)的發(fā)達經(jīng)濟體投資目的地，這些新興投資市場的營商環(huán)境更為復雜，面臨的風險也更加嚴峻。大量的企業(yè)走出國門，在海外建立產(chǎn)業(yè)園、開展項目合作，涉及勞動、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等多個生產(chǎn)要素。隨著合作程度的加深，與當?shù)卣?、民眾以及利益團體的摩擦與沖突風險也會上升。

在國際局勢層面，全球形勢的復雜多變使我國海外利益保護面臨挑戰(zhàn)。一方面，傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全問題交織，如地區(qū)沖突、恐怖主義、網(wǎng)絡安全等威脅不斷涌現(xiàn)。這些問題不僅影響當?shù)氐纳鐣€(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展，還直接或間接地危及我國海外利益，比如地區(qū)沖突可能導致我國在當?shù)氐耐顿Y項目受阻，恐怖主義活動可能威脅到我國海外公民的人身安全。另一方面，逆全球化趨勢加劇，影響國際經(jīng)濟秩序和我國海外經(jīng)濟活動。一些西方國家推行貿(mào)易保護主義措施，設(shè)置貿(mào)易壁壘，阻礙了我國企業(yè)的海外拓展。同時，逆全球化思潮也引發(fā)了一些國家加強對外國投資的審查和限制，增加了我國海外投資的不確定性。此外，部分國家采取雙重標準，加強對我國企業(yè)、項目和人員進行限制，以國家安全為由，對我國企業(yè)進行無端審查和制裁，限制我國項目的開展，給我國海外利益造成了嚴重損失。

面對嚴峻的全球形勢，目前我國正在構(gòu)建并不斷完善海外利益保護機制，涵蓋“外交領(lǐng)事—經(jīng)貿(mào)協(xié)定—軍事行動”等多個層面，并通過護航、撤僑等行動，充分展現(xiàn)了國家保護海外利益的堅定決心和強大實力。同時，我國在信息共享與風險預警、法規(guī)體系構(gòu)建以及軟實力提升等方面有一定基礎(chǔ)，并明確了未來的發(fā)展方向。具體而言，我國正在加快推進政府公共服務平臺的建設(shè)，加大市場信息搜集力度，致力于建立全面的國別風險評級體系；同時，積極構(gòu)建高效聯(lián)動的維護海外利益安全法規(guī)體系，為海外利益保護提供堅實的法律支撐。

同時，也要看到，我國海外利益保護就自身保障體系而言，在機制構(gòu)建與力量運用等多方面仍需完善。首先，保護機制缺乏系統(tǒng)性與協(xié)同性。盡管我國海外利益保護涉及多個部門，以及行業(yè)協(xié)會、企業(yè)和個人等多個主體，但各部門和主體之間的協(xié)同合作還有待進一步加強，避免保護力量相對分散。其次，制度體系建設(shè)仍存在完善空間。當前，我國在海外利益保護方面尚未有專門的立法出臺，相關(guān)規(guī)章制度分散于各個部門文件之中，未整合形成一套全面且高效的保護體系，在一定程度上影響了海外利益保護工作開展的系統(tǒng)性與協(xié)同性。此外，我國與其他國家簽署的如投資保護等協(xié)定，由于簽訂時間較早，部分條款已不適應當前對外投資的新形勢與新要求，亟待更新升級。再次，軟實力構(gòu)建方面存在不足，在宣傳工作的開展以及民間組織“走出去”進程中均暴露出有待解決的問題。在海外利益保護實踐中，各類主體過于依賴政府力量，而忽視了民間力量的作用。同時，我國對外宣傳工作對大眾宣傳的力度不足，影響了國際社會對我國的認知和認同。另外，與西方的非政府組織相比，我國民間組織“走出去”未能與國家利益向海外延展的步伐保持同步。此外，利用市場化力量進行海外利益保護方面也存在不足。我國企業(yè)對海外投資經(jīng)營風險的認識尚不充分，風險管控經(jīng)驗和應對能力有限。我國海外私營安保力量的發(fā)展起步較晚、經(jīng)驗不足，許多早期“走出去”的中資企業(yè)海外安保工作不得不依賴外資私營安保公司。受能力、文化、政治、利益等諸多因素的交互影響，此類安保工作在實際成效方面存在一定的局限性。最后，在運用力量以保障利益的過程中，我們在認知層面的深度尚有不足，執(zhí)行方面亟待進一步優(yōu)化與提升，從而更為有效地維護相關(guān)利益。

在海外利益保護的征程中，探索行之有效的措施至關(guān)重要。首先，完善政策法規(guī)體系。積極參與聯(lián)合國等多邊機構(gòu)事務，參考其相關(guān)規(guī)則，構(gòu)建我國海外利益保護的政策與法律框架。梳理整合出口貿(mào)易、海外投資等多領(lǐng)域的規(guī)范內(nèi)容，適時出臺綜合性法律法規(guī)，并配套具體政策細則。其次，強化內(nèi)部協(xié)同合作。在國家層面設(shè)立專職機構(gòu)，明晰各部門職能界限，避免多頭管理。同時，依據(jù)國家中長期規(guī)劃，優(yōu)化海外利益布局，使其與整體發(fā)展戰(zhàn)略相適配。再次，健全監(jiān)測預警網(wǎng)絡。搭建政府公共服務平臺，強化信息整合分析能力，構(gòu)建國別風險評估體系，及時提供多方面的風險預警信息，以便提前防范應對。最后，注重綜合實力運用效能提升。以國家綜合國力為基，以經(jīng)濟、軍事等比較優(yōu)勢為牽引，對外交與制度建設(shè)產(chǎn)生積極影響。結(jié)合海外利益規(guī)模和政府資源現(xiàn)狀，引入民間安保、保險等力量，構(gòu)建政府主導、社會多元參與格局，筑牢海外利益防護網(wǎng)，保障其持續(xù)發(fā)展。此外，善用海外華人華僑力量。鼓勵其傳播中國文化與發(fā)展理念，提升國家形象親和力，間接促進海外利益的維護與拓展。

強化我國海外利益保護是一項復雜而艱巨的任務，需要我們充分認識其重要性和緊迫性，準確把握國際局勢和自身實際情況，積極采取切實有效的措施來應對挑戰(zhàn)。如此，才能在經(jīng)濟全球化的浪潮中，更有效地捍衛(wèi)我國的海外利益，確保國家安全與可持續(xù)發(fā)展。