湖南省湘潭市雨湖區(qū)和平街道杉山社區(qū)，社區(qū)食堂的工作人員將午餐送到一名腿腳不便的老人家中。新華社發(fā)

山東省鄆城縣潘渡鎮(zhèn)一家醫(yī)養(yǎng)中心，工作人員在照護(hù)老人。新華社發(fā)

浙江省寧波市是全國(guó)首批長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)國(guó)家試點(diǎn)城市之一。圖為寧波市鎮(zhèn)海區(qū)醫(yī)護(hù)人員為失能老人提供護(hù)理服務(wù)。新華社發(fā)

河北省隆化縣一家康養(yǎng)服務(wù)中心。新華社發(fā)

新華社發(fā)

【研究報(bào)告】 

隨著我國(guó)人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)顯著變化，老齡人口日益增多，高齡老人尤其是失能老人的長(zhǎng)期照料問(wèn)題，成為社會(huì)廣泛關(guān)注和很多家庭正在面臨的難題。根據(jù)黨的二十大和二十屆三中全會(huì)作出的建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的要求，今年的《政府工作報(bào)告》再次強(qiáng)調(diào)“加快建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度”，這意味著，經(jīng)過(guò)九年試點(diǎn)之后，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度已呼之欲出。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)被稱(chēng)為繼基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)之后，我國(guó)社會(huì)保障體系中的“第六險(xiǎn)”。屆時(shí)，我國(guó)將建成世界上覆蓋人數(shù)最多、制度規(guī)模最大的多層次社會(huì)保障體系。

《光明日?qǐng)?bào)》（ 2025年03月27日 07版）

有效提升生活質(zhì)量顯著減輕家庭負(fù)擔(dān)

長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)是為因年老、疾病或傷殘導(dǎo)致的長(zhǎng)期失能和失智人員的基本生活照料和與之密切相關(guān)的醫(yī)療護(hù)理提供服務(wù)或資金保障的社會(huì)保險(xiǎn)制度。據(jù)民政部等六部門(mén)2021年開(kāi)展的第五次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查，我國(guó)老年人失能率為11.6%，全國(guó)失能老年人約為3500萬(wàn)人。在全國(guó)范圍建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的目的，是通過(guò)社會(huì)分擔(dān)機(jī)制應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，完善社會(huì)保障體系的“治療—康復(fù)—護(hù)理”完整保障鏈：在個(gè)人層面，保障失能后的生活質(zhì)量與尊嚴(yán)，防止老年人因失能陷入“老年貧困”；在家庭層面，避免陷入“一人失能，全家失衡”，降低家庭財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和照護(hù)壓力；在社會(huì)層面，完善老齡化社會(huì)的“安全網(wǎng)”，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

從世界范圍的社會(huì)保險(xiǎn)“大家庭”來(lái)看，與養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)等其他各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)相比，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)是一個(gè)“新成員”，其歷史只有幾十年的時(shí)間，且目前全球建立獨(dú)立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的國(guó)家只有六個(gè)，可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和做法較少。2016年，我國(guó)在15個(gè)城市和兩個(gè)重點(diǎn)聯(lián)系省份進(jìn)行長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)，2020年第二批14個(gè)城市進(jìn)入試點(diǎn)范圍，并對(duì)參保對(duì)象和保障范圍、資金籌集、待遇支付、基金管理、服務(wù)管理和經(jīng)辦管理等進(jìn)一步規(guī)范?，F(xiàn)在已有49個(gè)試點(diǎn)城市長(zhǎng)期護(hù)理需求得到了有效保障。截至2024年底，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)參保人數(shù)超過(guò)1.8億人，累計(jì)享受待遇人數(shù)超過(guò)260萬(wàn)人，基金支出累計(jì)超過(guò)800億元，年人均減負(fù)約1.4萬(wàn)元。經(jīng)過(guò)九年探索，我國(guó)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)從零開(kāi)始起步，其社會(huì)影響力越來(lái)越大，逐漸被廣泛認(rèn)可，為失能老年人又建立起一道風(fēng)險(xiǎn)屏障，使“機(jī)構(gòu)不能醫(yī)、醫(yī)院不能養(yǎng)、家庭無(wú)力護(hù)”的困局在一定程度上得到了解決，成為應(yīng)對(duì)人口老齡化和社會(huì)保障體系建設(shè)中的一項(xiàng)重要制度。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度不僅提升了失能老年人的生存質(zhì)量和生活尊嚴(yán)，還減輕了所在家庭的經(jīng)濟(jì)和精神負(fù)擔(dān)，減輕了家屬的生活照料負(fù)擔(dān)，提高了家庭的福祉水平。

與此同時(shí)，其市場(chǎng)溢出效應(yīng)開(kāi)始顯現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈正在形成。目前，全國(guó)建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)定點(diǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)超過(guò)8000家，護(hù)理服務(wù)人員規(guī)模達(dá)30多萬(wàn)人，試點(diǎn)地區(qū)增加了相關(guān)崗位和就業(yè)機(jī)會(huì)，促成“長(zhǎng)期照護(hù)師”（健康照護(hù)師）納入國(guó)家職業(yè)分類(lèi)大典，催生了失能護(hù)理及其培訓(xùn)產(chǎn)業(yè)、失能等級(jí)評(píng)估機(jī)構(gòu)和行業(yè)，促進(jìn)了康復(fù)器械生產(chǎn)和租賃產(chǎn)業(yè)、健康養(yǎng)老與康復(fù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，撬動(dòng)了約600億元社會(huì)資本的投入。大部分試點(diǎn)城市積極推進(jìn)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)服務(wù)的社會(huì)化、市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作，將各項(xiàng)長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)的提供委托給市場(chǎng)機(jī)構(gòu)，培育出越來(lái)越多的市場(chǎng)主體。例如，上海市連鎖化、品牌化、規(guī)模化社區(qū)居家服務(wù)機(jī)構(gòu)相繼涌現(xiàn)，全市各類(lèi)定點(diǎn)護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)達(dá)1240家，護(hù)理員數(shù)量近6萬(wàn)人。再如，江蘇南通在推行長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)時(shí)注重對(duì)各市場(chǎng)主體的協(xié)議管理、考核管理、信用管理等配套制度建設(shè)，在確保機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)，建立起輔助器具的研發(fā)、生產(chǎn)、租賃的產(chǎn)業(yè)園和產(chǎn)業(yè)鏈，既可滿(mǎn)足不同層次社會(huì)需求，又能減少醫(yī)?；鸬膲毫?，還可增加勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)。

試點(diǎn)地區(qū)制度差異化問(wèn)題亟待破解

由于啟動(dòng)試點(diǎn)的政策文件內(nèi)容較為簡(jiǎn)潔，只對(duì)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的輪廓作出原則規(guī)定，允許各試點(diǎn)城市因地制宜，根據(jù)其不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、醫(yī)?；鹬Ц赌芰Φ葘?shí)際情況自行設(shè)計(jì)制度，即使在同一省內(nèi)，試點(diǎn)城市長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策的制定、落地和執(zhí)行過(guò)程也帶有明顯的地域色彩，在服務(wù)方式的供給結(jié)構(gòu)、服務(wù)項(xiàng)目的側(cè)重比例、城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩大制度板塊的覆蓋邊界等制度設(shè)計(jì)上，以及運(yùn)行模式、保障模式、籌資模式、經(jīng)辦模式的選擇上，各試點(diǎn)地區(qū)做法表現(xiàn)出明顯的多樣性。

例如，試點(diǎn)地區(qū)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的制度定位各不相同：一是在服務(wù)方式的供給上，形成了居家上門(mén)、入住機(jī)構(gòu)、提供現(xiàn)金給付（親屬照護(hù)）等三種服務(wù)方式的不同組合；二是在服務(wù)項(xiàng)目的側(cè)重比例上，出現(xiàn)了以基本生活照料為主、以醫(yī)療護(hù)理服務(wù)為主、基本生活照料和醫(yī)療護(hù)理服務(wù)兼顧的三種情況；三是在兩大制度板塊的覆蓋邊界上，形成了覆蓋城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民、城鎮(zhèn)職工+城鄉(xiāng)居民參保人群等三種模式。

再如，各地長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的模式選擇存在明顯差異：一是在運(yùn)行模式選擇上，存在著城鄉(xiāng)統(tǒng)一模式、城鄉(xiāng)分立模式、混合模式等；二是在保障模式選擇上，存在著窄口徑保障（僅保障重度失能人員）、中口徑保障（保障重度和中度失能人員）、寬口徑保障（覆蓋所有失能人員和失智人員）等三種模式；三是在籌資模式選擇上，形成了醫(yī)?；饎澇觯ㄖ饕韱挝焕U費(fèi)）、財(cái)政補(bǔ)助（為居民繳費(fèi)進(jìn)行配比或代表單位繳費(fèi)）、個(gè)人賬戶(hù)劃出（代表個(gè)人繳費(fèi)）、居民個(gè)人繳費(fèi)等四個(gè)主要籌資渠道；四是在經(jīng)辦模式選擇上，逐漸形成了以上海為代表的政府經(jīng)辦模式、以青島為代表的專(zhuān)項(xiàng)委托模式、以成都為代表的部分委托模式和以南通為代表的全面委托模式。

長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)在試點(diǎn)之初采取的是簡(jiǎn)單易行的方式，即并未建立一個(gè)獨(dú)立的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，而是將其“搭載”在醫(yī)保制度上。因此，在長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的頂層設(shè)計(jì)中許多重大問(wèn)題尚未明確，政策供給仍存在空白，制度設(shè)計(jì)整體性、統(tǒng)一性和系統(tǒng)性還不夠，隨著時(shí)間的推移，各試點(diǎn)城市長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)政策具體執(zhí)行過(guò)程中的差異化趨勢(shì)日益明顯。為此，國(guó)家醫(yī)保局正在會(huì)同有關(guān)部門(mén)，以建立獨(dú)立險(xiǎn)種、制度覆蓋全民、政策規(guī)范統(tǒng)一、契合我國(guó)國(guó)情為目標(biāo)，在全國(guó)探索加快建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度。

加快建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的一些原則

建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度是黨中央、國(guó)務(wù)院為應(yīng)對(duì)人口老齡化、健全社會(huì)保障體系作出的一項(xiàng)重要部署。在長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)推向全國(guó)之際，須著重以下幾個(gè)方面：服務(wù)方式的供給結(jié)構(gòu)中應(yīng)以現(xiàn)場(chǎng)服務(wù)為主，現(xiàn)金給付為輔，防止將長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)作為“第二養(yǎng)老金”一發(fā)了之；厘清長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)與基本醫(yī)療保險(xiǎn)的邊界，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的服務(wù)規(guī)范應(yīng)以基本生活照料為主，醫(yī)療護(hù)理項(xiàng)目為輔；長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度在向城鄉(xiāng)居民進(jìn)行拓展的進(jìn)程中，相應(yīng)的現(xiàn)場(chǎng)服務(wù)項(xiàng)目也應(yīng)能夠逐漸隨之“觸達(dá)”和“下沉”至農(nóng)村偏遠(yuǎn)山區(qū)。在總結(jié)試點(diǎn)城市制度運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，在頂層設(shè)計(jì)中強(qiáng)調(diào)其財(cái)務(wù)可持續(xù)性，加強(qiáng)其制度公平性，特別是應(yīng)堅(jiān)持以下原則。

一是堅(jiān)持摸著石頭過(guò)河和加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合。習(xí)近平總書(shū)記指出，“社會(huì)保障體系建設(shè)要堅(jiān)持國(guó)家頂層設(shè)計(jì)，做到全國(guó)一盤(pán)棋”。摸著石頭過(guò)河的優(yōu)勢(shì)是啟動(dòng)程序快捷簡(jiǎn)便，具有廣泛性、包容性、靈活性等特點(diǎn)，在經(jīng)過(guò)若干年局部的適用性、實(shí)證性、創(chuàng)新性的檢驗(yàn)之后，應(yīng)及時(shí)自上而下地在全國(guó)范圍統(tǒng)一制度，以防止差異化政策導(dǎo)致路徑依賴(lài)。九年來(lái)各城市的試點(diǎn)提供了足夠多的數(shù)據(jù)和思考，應(yīng)抓住時(shí)間機(jī)會(huì)窗口，盡快出臺(tái)統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)。

二是堅(jiān)持盡力而為、量力而行。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)九年來(lái)的實(shí)踐是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想的真實(shí)寫(xiě)照。目前，獨(dú)立建立長(zhǎng)期照護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)制度的國(guó)家大約有六個(gè)，根據(jù)建立的時(shí)間，它們依次是荷蘭、以色列、德國(guó)、盧森堡、日本、韓國(guó)，按2015年不變價(jià)格計(jì)算，這六個(gè)國(guó)家在當(dāng)初建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度時(shí)人均GDP已達(dá)3.4萬(wàn)美元。相比之下，2024年中國(guó)人均GDP約1.35萬(wàn)美元，中國(guó)式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化、全體人民共同富裕的現(xiàn)代化，這意味著我們也面臨著老年失能群體規(guī)模巨大的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和一個(gè)也不能少的價(jià)值追求。尤其是，在未富先老的背景下建立起長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，充分顯示出“盡力而為、量力而行”的發(fā)展理念。

三是堅(jiān)持服務(wù)于積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略。人口老齡化是今后較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)的基本國(guó)情，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行全領(lǐng)域、社會(huì)建設(shè)各環(huán)節(jié)、社會(huì)文化多方面乃至國(guó)家綜合實(shí)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，都具有深遠(yuǎn)影響，挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存。因此，建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度是應(yīng)對(duì)人口老齡化的全局性、長(zhǎng)期性的重大戰(zhàn)略和制度安排，須立足國(guó)情，創(chuàng)新思路。根據(jù)聯(lián)合國(guó)2024年發(fā)布的“世界人口預(yù)測(cè)”，到2035年和2050年我國(guó)老年人數(shù)量將從目前的3.0億分別達(dá)4.22億和5.04億，如按前述我國(guó)老年人失能率11.6%測(cè)算，失能和半失能老年人數(shù)量將從目前的3500萬(wàn)人分別增加到4900萬(wàn)和5850萬(wàn)人。面對(duì)人口老齡化高峰和失能人口高峰的來(lái)臨，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的擴(kuò)容彈性和承受能力要預(yù)留出足夠的余地。

四是堅(jiān)持階段性推進(jìn)的策略。黨的二十大提出的兩步走戰(zhàn)略安排，即從2020年到2035年為第一階段，人均GDP達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，第二階段是2035年到本世紀(jì)中葉全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》指出，到2035年，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的制度安排更加科學(xué)有效；到本世紀(jì)中葉，與社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)相適應(yīng)的應(yīng)對(duì)人口老齡化制度安排成熟完備。考慮到人口老齡化的趨勢(shì)和試點(diǎn)地區(qū)的現(xiàn)狀，為實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)地區(qū)與全國(guó)統(tǒng)一制度的平穩(wěn)過(guò)渡和順利銜接，長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)應(yīng)采取階段性推進(jìn)的策略，按照中央提出的戰(zhàn)略安排，采取分階段過(guò)渡的辦法向全國(guó)統(tǒng)一制度邁進(jìn)。

（作者：鄭秉文，系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心主任、政府管理學(xué)院教授；本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“2035年我國(guó)多層次多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系發(fā)展目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)路徑研究”階段性成果）